（一）首部

1.判决书字号：北京市第二中级人民法院（2002）二中行初字第125号。

2.案由：不服国有土地使用权证颁证案。

3.诉讼双方
原告：北京电影学院。
法定代表人：王某，院长。
委托代理人：韩某，男，北京电影学院干部。
委托代理人：王宗玉，北京市地石律师事务所律师。
被告：北京市人民政府。
法定代表人：刘某，市长。
委托代理人：程某、田某，北京市国土资源和房屋管理局干部。
第三人：北京电影制片厂。
法定代表人：韩某1，厂长。
委托代理人：马红玉，北京市中孚律师事务所律师。
委托代理人：朱某，北京电影制片厂基建处处长。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵建萍；代理审判员：张昆仑、严勇。

6.审结时间：2002年11月5日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1995年4月，北京市人民政府向北京电影制片厂（以下简称北影厂）发放西全国用（95）字第1XXX9号“中华人民共和国国有土地使用证”（以下简称“国有土地使用证”），将坐落在本市西城区新街口外大街32号、地号I—1—3—63—1、图号I—1—3—63，总面积8 986.9平方米的国有土地使用权确定在北京电影制片厂的名下。

2.原告诉称：其自20世纪50年代起，即经有关部门批准取得本市新街口外大街32号院和30号院（以下简称32号院、30号院）的合法土地使用权，此后未发生过变更；北京市人民政府为北影厂发放32号院的“国有土地使用证”，侵犯其合法享有的土地使用权，是错误的行政行为，请求法院判决予以撤销。

3.被告辩称：20世纪50年代初，北京电影学院（当时称北京电影学校）经有关部门批准取得西城区新街口外大街32号、30号院的土地使用权，并建起房屋；1954年7月，北京电影学校将部分建筑房屋和设备移交给北京电影演员剧团（以下简称演员剧团）使用；1956年，演员剧团划归北影厂；1986年11月24日，广播电影电视部电影局（以下简称电影局）与北影厂签订征用32号院全部土地、30号院部分土地的协议书，建设中国电影宫；1989年12月14日，中国电影宫筹建委员会与北京电影学院签订征用30号院教工宿舍60户房屋所占的地皮建造中国电影宫；1990年10月，北京电影学院取得30号院169间、2 658平方米房屋的房屋所有权证；1990年12月，广电部中国电影宫筹建委员会取得32号院内4 015.6平方米房屋的房屋所有权证；1991年3月，广电部向北京市规划局申请缓建中国电影宫，得到规划局批准；1991年7月9日，电影局向北影厂和中国电影宫筹建委员会发出“关于归还30号院、32号院土地使用权及地面产权的通知”；1993年2月27日，北影厂持上述通知申领了32号院4 068.3平方米房屋的房屋所有权证；1994年8月30日，北影厂向土地管理部门申办32号院的国有土地使用证，提交了相关的证明文件；有关部门鉴于北影厂自1954年以来长期使用32号院，且已领取32号院房屋所有权证的事实，认为该土地使用权登记申请符合有关规定，故确认北影厂对32号院的土地使用权，为其发放“国有土地使用证”是合法行政行为，请求法院判决予以维持。

4.第三人述称：20世纪50年代初，北京电影学校取得30号院和32号院土地使用权虽是历史事实，但后来的变化是有具体情况的。北京电影学校是在表演艺术研究所和编剧班（演员剧团的前身）的基础上成立的。1953年，电影局将北京电影学校表演专业的师生员工分离出来，与北影、长影演员合并成立了演员剧团。电影局作为演员剧团的上级单位，在征得北京电影学校同意的情况下，将该处确定为演员剧团的团址，1954年演员剧团迁入该址。1956年演员剧团并入北影厂，此处房屋的产权归属北影厂。由于把北京电影学校的部分用地确定为演员剧团团址，故电影局在马路西侧用国家拨款为北京电影学校扩建了校舍，演员剧团在电影局批准、拨款、监督下也在30号院和32号院内进行了增扩建项目。电影局作为原告、第三人的上级单位，当时对双方的校舍和团址进行了妥善的统筹安排和调整，双方均表示接受，此事实持续了近半个世纪。所以，房屋土地权属发生转移亦是历史事实，原告所称“此后未再发生变更”的说法与事实不符。国家对土地的管理，既要尊重历史，更应尊重现实，北京市人民政府的行政行为符合原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第十六条规定的“土地使用权原则上确定给直接使用土地的单位和个人”内容，是合法行政行为，应予维持。

（三）事实和证据
北京市第二中级人民法院经公开审理查明：1951年至1953年期间，北京电影学校（北京电影学院的前身）经过政府有关部门批准，在本市德胜门外黄姑坟地区（现本市西城区新街口外大街30号院、32号院）的国有土地上建设办公楼、食堂、教工宿舍、摄影棚等建筑物，用于单位职工的工作、生活。
1954年，北京电影演员剧团（以下简称演员剧团）成立，但尚未确定团址。时任文化部电影管理局副局长、党总支书记的田某（已故）同志，既负责主管下级单位北京电影学校的工作，又兼任同属下级单位的演员剧团的团长。在田某的协调安排下，北京电影学校同意将自己所有的位于30号院、32号院内的部分房屋和设备移交给演员剧团使用。演员剧团即将上述地点确定为团址。
1956年，演员剧团整体划归北影厂，其使用的房屋和设备同时划归北影厂名下。后北影厂对上述房屋一直占有使用。
北京电影学院和北影厂使用的上述建筑和设备所在地，经过改建、扩建和近50年的历史变化，逐渐形成30号院和32号院的现状。1991年，北京电影学院从北京市西城区房屋土地管理局取得由北京市房屋土地管理局核发的30号院内部分房屋的“房屋所有权证”。1993年2月27日，北影厂取得30号院内除上述房屋外的房屋和32号院全部房屋的“房屋所有权证”。
1994年8月，北影厂向西城区房地局提出办理32号院“国有土地使用证”的申请，同时提交法定代表人身份证明书、授权委托书、城镇房地产权属来源说明、房屋所有权证。其中的“房地产来源说明”是以北影厂和其上级主管单位广播电影电视部电影局（以下简称广电部电影局）的名义提交，内容是“房屋所有权证已经取得，房地产权属来源证件证明已交贵局，该处房地产权属无纠纷”。1994年8月29日，西城区房地局向北影厂及其南邻中国电影发行放映输出输入公司送达“房地产权属登记指界通知”，通知当日上午9时在32号院现场指界、定界桩，逾期不出席指界，以房地产管理局定界为准。
1995年4月，西城区房地局将盖有北京市人民政府印章的32号院“国有土地使用证”发放给北影厂。
2002年3月29日，北京电影学院向北京市人民政府提出行政复议申请，认为32号院的土地使用权自20世纪50年代初期即由政府批准给其使用，后由演员剧团使用，是在单位领导和上级单位的内部协调下，形成的一种借用关系，不产生变更土地使用者的法律后果，且其与演员剧团签订的移交清单中只是列明移交物是房屋、设备等动产，未涉及土地问题，该幅土地的使用者仍是北京电影学院，故北京市人民政府为北影厂发放上述“国有土地使用证”的行为，侵害其合法土地使用权，要求予以撤销。
2002年5月23日，北京市人民政府作出京政复决字（2002）073号行政复议决定书，认定，上述土地虽曾批给北京电影学院使用权，但是在1953年经其上级主管单位文化部电影局批准，将地上房屋移交演员剧团（后划归北影厂）使用，1993年北影厂取得地上房屋的所有权证，1995年北京市人民政府接受北影厂的申请，为其发放“国有土地使用证”符合原国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第十六条“土地使用权原则上确定给直接使用土地的单位或个人”的规定，该行政行为认定事实清楚，程序合法，故决定维持“国有土地使用证”。
2002年6月7日，北京电影学院向本院提交行政起诉状，要求判决撤销“国有土地使用证”。
上述事实有下列证据证明：
1.由北影厂及其上级主管单位电影局提交的“北京市城镇房地产权属来源说明”，内容是北影厂已经取得32号院“房屋所有权证”，房地产权属来源证件证明已交“贵局”，该处房地产权属无纠纷等。
2.北京市西城区房地产管理局1993年2月27日向北影厂发放的西全字第2XXXX0号“房屋所有权证”，内容是北影厂是32号院251间房屋4 068.3平方米建筑面积的所有权人。
3.1994年8月28日北京市西城区房地产管理局的“北京市城镇房地产权属登记指界通知（回执）”，通知中国电影发行放映输出输入公司、北影厂对32号院申请房地产权属登记的现场进行指界。
4.“国有土地使用证”。
5.“行政复议决定书”。
6.北京市房地产管理局西全字第1XXX6号“房屋所有权证”。
7.1954年7月5日“北京电影学校移交给北京电影演员剧团的建筑物”文件。证明当时北京电影学校将部分建筑房屋及设备移交给北京电影演员剧团使用的事实。
8.北影厂“北京市城镇土地使用权申请审批表”一份和北影厂32号院“房地产平面图”一张；北影厂30号院房产平面图一张；北京电影学院30号院“房产平面图”一张。

（四）判案理由
北京市第二中级人民法院认为：北京市人民政府依法享有为辖区内单位审核发放“国有土地使用证”的法定职权，其为北影厂发放“国有土地使用证”的行为，系其履行法定职责的行政行为，属于行政诉讼受案范围内的可诉行为。北京电影学院对“国有土地使用证”不服，认为侵犯其合法权益，依法享有起诉权，其具备原告主体资格。北京市人民政府在北影厂取得32号院房屋所有权证、并提出发放“国有土地使用证”申请的前提下，由相关职能部门对北影厂的申请进行了审核。其向北影厂发放“国有土地使用证”，与北影厂对该幅土地实际使用已经达几十年及其最初取得该幅土地使用权历史情况的事实相符，体现了国家土地主管部门制定的“土地使用权原则上确定给直接使用土地的单位或个人”的规定精神，其结论是正确的。需要指出的是，在我国，土地使用权作为法律意义上的权利义务，其最早规定于1982年宪法；作为具体制度予以落实是在1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布之后。故20世纪50年代，本案当事人间的有关移交协议中不可能出现涉及法律意义上“土地使用权”的问题。北京电影学院主张当初移交房屋时不涉及土地使用权，所以土地使用权仍属其使用的观点，与历史事实不符，不具备可信性，本院不予采信。
北京市人民政府履行发证工作审查职能的具体部门，在向北影厂发放“国有土地使用证”前的审查核实过程中，未完全履行国家土地主管部门在规范性文件中规定的具体操作程序，即未通知北京电影学院现场指界，未进行公告。对此本院提出批评。鉴于北影厂具备取得涉案“国有土地使用证”的资格，北京市人民政府为北影厂发放“国有土地使用证”的实体结论正确；相关规范内容系部门规范性文件所设，此程序瑕疵尚未达到违法并导致行政行为不合法之程度，故对北京市人民政府发放涉案“国有土地使用证”的行为可予维持。

（五）定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，作出如下判决：
维持北京市人民政府1995年4月西全国用（95）字第11079号“中华人民共和国国有土地使用证”。
案件受理费80元，由原告北京电影学院负担（已交纳）。

（六）解说
1.确认本案中32号院土地的使用权主体，必须以解决以下问题为前提，即1956年职能部门的移交方案能否作为确权依据。
笔者认为，移交方案可以作为确权的依据。理由是：首先，尊重历史。考察该移交方案出台时的具体社会背景，国家在土地管理方面的法律法规很不健全，政府对土地进行管理主要依靠行政命令的方式。城市国有土地的流转一般都采用（政府）行政命令的方式进行。同时，本案的审理涉及我国土地使用制度的历史发展演变过程，脱离开历史，机械地用现行法律的眼光看待处理这起行政争议，得到的结论就会是片面的。土地都是无偿使用，这是当时计划经济条件下，社会体制在土地管理方面的体现。我国第一部《土地管理法》是在1986年由第六届全国人民代表大会常务委员会通过的。1988年为了和第七届全国人民代表大会通过的宪法修正案对土地制度的重大修改相一致，《土地管理法》也作了相应的的修改，最主要的变化是增加了土地使用权和土地所有权分离，可以依法转让的制度。至此，终于在法律的层级上把土地所有权和土地使用权进行了分离。改变了过去土地所有权和土地使用权不加区分的状况。所以，笔者认为，土地使用权是一个历史的概念，作为法律术语在法律意义上产生于1982年宪法（及1988年宪法修正案），其作为法律制度被具体落实是在1987年的《土地管理法》（及1988年修正案）。若仅以现在的法律标准衡量过去的政府行为，显然不尽合理，有割断历史之嫌。
其次，1956年的移交行为形成了北影厂对32号院占用土地的使用关系，这种使用关系受国家法律的保护。这里，有两个问题需要明确，一是移交行为并没有直接产生将土地使用权赋予北影厂（演员剧团）的法律效果。如上所述，由于土地使用权是一个历史的概念，所以还不能认为移交行为直接产生了北影厂（演员剧团）取得土地使用权的法律效果。二是这种使用关系可以受到国家的保护。行政决定是这种使用关系的前提，只要此行政决定没有违反现行法律的强制性规定，就可以承认它的实际既定力。对这种使用关系不能完全按照现行法律规定的内容进行要求，只要是这种使用关系不侵犯公序良俗，就不应将其排除在国家法律保护范围之外。
2.被诉行政行为存在的问题及相关法律规定的欠缺。
（1）北影厂申请颁发“国有土地使用证”时提交材料的申报文件不全的问题。
原国家土地管理局1989年制定的《土地登记规则》第三条规定：“国有土地使用者……必须依照本规则规定，申请土地登记。”第十二条规定：“土地登记申请者申请土地使用权……登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：1.土地登记申请书；2.土地登记申请者的法人代表证明、个人身份证明或户籍证明；3.土地权属来源证明；4.地上附着物权属证明。”根据上述规定，被告在审批“国有土地使用证”时应当要求北影厂提交“土地权属来源证明”和“地上附着物权属证明”，但是北影厂实际提交的只是由北影厂和广电部电影局盖章确认的“城镇房地产权属来源说明”，内容为“房屋所有权证已经取得，房地产权属来源证件证明已交贵局”，没有提交“土地权属来源证明”。
虽然国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第十六条规定：“土地使用权原则上确定给直接使用土地的单位或个人。”但是应当看到，该条规定的是发放土地使用证的原则和实体要求，而《土地登记规则》规定的是办证的具体程序和要求，二者同为部委制定的规范性文件，都应遵照执行。没有“土地权属来源证明”，政府的审查行为在形式上的缺陷明显。
（2）未履行公告程序的问题。
《土地登记规则》第十八条规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告”和第十九条规定“土地登记申请者及其他土地权益有关者在公告规定的期限内，可以向土地管理部门申请复查”。本案中，行政机关未履行公告程序。
（3）关于未让北京电影学院进行现场指界的问题。
国家土地局《城镇村庄地籍调查规程》中有指界的规定。该技术操作规范在北京的执行有许多地方亟待加强。
另外，由于我国土地管理法律法规的发展变化是与社会体制变革联系在一起的，所以决定了相关的规定总是滞后于现实的状况，较其他法律规范更为明显。具体到土地登记管理制度而言，在法律层级上看，只是在《中华人民共和国土地管理法》中有一句“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的原则规定。往下就是《土地登记规则》、《关于确定土地权属问题的若干意见》，都是部委级的规范性文件，《城镇村庄地籍调查规程》是技术操作规范。上述规定虽比较具体，但是严谨性、科学性都有不足，依据起来有不到之处。特别是由于土地登记工作是个新生事物，规定中只把土地登记划分为初始登记（总登记）、变更登记，对于像北影厂这样单一单位的初始登记情况如何审查，则没有涉及。
（张昆仑）