(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:河南省辉县市人民法院(2002)辉行初字第20号。
二审判决书:河南省新乡市中级人民法院(2002)新行终字第152号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):辉县市土产公司。
法定代表人:付某,经理。
委托代理人(一、二审):刘领,辉县市法律援助中心律师。
被告(被上诉人):辉县市人民政府。
法定代表人:王某,市长。
委托代理人(一、二审):周某,该市国土局干部。
第三人(上诉人):辉县市华合商贸有限公司(原华合商厦)。
法定代表人:王某1,董事长。
委托代理人(一审):万耀,新乡百泉律师事务所律师。
委托代理人(二审):侯应起,新乡贤明律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:河南省辉县市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:姚玉军;审判员:董玺亭、韩鸿峰。
二审法院:河南省新乡市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李东相;审判员:夏勇、路月梅。
6.审结时间
一审审结时间:2002年7月7日。
二审审结时间:2002年11月11日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:辉县市人民政府于1999年6月15日给第三人华合商厦(后更名为华合商贸有限公司)颁发了辉国用(1999)第0XXXXX7号国有土地使用证。
2.原告诉称:1993年9月,经辉县市供销社理事会研究决定,辉县市华合商厦从原告土产公司中分立出去,地界划分各随各自的主楼。1999年华合商厦为了融资需要办理土地证,当原告发现宗地草图上将属于土产公司的地盘画在了华合商厦名下时拒绝在四邻界图上签字盖章,但被告却违背《土地登记规则》的规定,给华合商厦颁发了(1999)第0XXXXX7号国有土地使用证,2000年华合商厦改制为华合商贸有限公司时又将该地块评估到其财产之内。现请求依法撤销被告颁发的(1999)第0XXXXX7号国有土地使用证,保护原告的合法权益。
3.被告辩称:市政府颁发的(1999)第0XXXXX7号国有土地使用证界址清楚,面积准确,权属合法,符合法定发证程序。
4.第三人述称:(1999)第0XXXXX7号土地使用证未侵犯原告的权利,原告不具备诉讼主体资格,应驳回原告的起诉;原告的起诉已超过法定起诉期限。
(三)一审事实和证据
河南省辉县市人民法院经公开审理查明:第三人华合商贸有限公司的前身华合商厦原为辉县市土产公司的下属单位,1977年6月12日土产公司与城关镇城内大队针对电影院西侧地块签订了占地协议并支付了19 000元补偿款,1989年12月1日土产公司以该公司一仓库的名义办理了该块地的土地使用证(面积22.16亩,后该证被土地管理部门收回)。1993年9月份辉县市供销社理事会决定将华合商厦从土产公司分立出去,并就各自的房产和地皮使用权以各自的主楼为界作了大致划分。1999年6月份辉县市人民政府给华合商厦办理了第0XXXXX7号国有土地使用证,后华合商厦改制为商贸有限公司,该公司于2002年初在商厦主楼后院动工建房,原告方出面阻止并要求将争议地块返还给土产公司,该公司以持有土地证为由拒绝返还,由此酿成纠纷,原告遂提起行政诉讼,一审法院经对被诉行政行为进行合法性审查查明:被告辉县市人民政府享有颁发国有土地使用证的职权,(1999)第0XXXXX7号国有土地使用证适用法律正确,但被告方办理土地证时未依法通知相邻权人土产公司派员出席指界,而是让不属于相邻权人的土产公司的主管部门在地籍调查表上签章认界,由于相邻权人土产公司未在调查表上签章定界致使第0XXXXX7号土地证确认的面积和界址缺乏依据,故被告颁发该土地证的这一具体行政行为违反法定程序,主要证据不足。另第三人虽主张原告的起诉超过了法定起诉期限,但被告方及第三人均未能提供证据证明原告方知道或应当知道被告给第三人颁发土地证的确切时间。
上述事实有下列证据证明:
1.原、被告及第三人当庭陈述。
2.原告方提供的证据:辉县市供销社出具的“关于华合商厦独立经营核算有关问题决定”的有关记录、市社主任会议关于土产公司和华合商厦所用地皮问题的会议记录、1989年12月1日颁发的土产公司一仓库土地证(复印件)、城内大队与土产公司修地占地协议书(1977年6月7日)及收款凭单(19 000元)。
3.被告方提供的证据:土地登记申请表、地籍调查表及宗地草图、土地登记审批表、土地登记卡、归户卡、送达回证两份。
4.第三人提供的证据:华合商厦证明两份(上有市社印章)、“关于土产公司华联超市与华合商厦地界纠纷情况反映”(系土产公司向土地局出具)。
(四)一审判案理由
辉县市人民法院认为:被告辉县市人民政府享有颁发土地证的职权,其给第三人颁发的(1999)第0XXXXX7号国有土地使用证违反法定程序,主要证据不足,应予判决撤销;被告方颁发土地证的行政行为损害了作为相邻权人土产公司的土地使用权,土产公司与被诉具体行政行为有直接利害关系,具备行政诉讼原告的主体资格;被告方及第三人均未能提供证据证明原告方知道或应当知道这一颁证行为的确切时间,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条、第四十二条之规定,原告于2002年4月9日提起诉讼未超过法定起诉期限,应予支持。
(五)一审定案结论
河南省辉县市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、三目之规定,作出如下判决:
撤销被告辉县市人民政府颁发的辉国用(1999)字第0XXXXX7号国有土地使用证。
案件受理费50元,其他支出费用150元,两项共计200元,由被告方承担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
上诉人诉称:市政府的颁证行为程序合法,并未侵犯土产公司的合法权益,且本案已超过诉讼时效。
被上诉人以一审认定事实清楚,程序合法,实体公正予以答辩。
2.二审事实和证据
河南省新乡市中级人民法院经审理,确认的事实和证据与一审相同。
3.二审判案理由
新乡市中级人民法院经审理认为:辉县市人民政府在给上诉人颁发的(1999)第0XXXXX7号国有土地使用证的过程中,地籍调查时未通知作为四邻之一的土产公司派员到场指界,留置送达不符合法律规定,且颁证在前批准在后,其具体行政行为严重违反法定程序。上诉人称本案已过诉讼时效,但未能提供证据证明被上诉人知道或应当知道这一颁证行为的具体时间,应承担举证不能责任。上诉人上诉理由不足,不予采纳。原审法院认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确,应予支持。
4.二审定案结论
河南省新乡市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审案件受理费50元,由上诉人承担。
(七)解说
1.辉县市土产公司是否具备行政诉讼的原告主体资格,如不具备则应裁定不予受理或驳回起诉。《行政诉讼法》第四十一条第(一)项规定,“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干问题的解释》)第十二条规定进一步明确,“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”。可见,与被诉行政行为有法律上的利害关系是判断行政诉讼原告资格的实质条件。一审中土产公司提供的证据证实其对(1999)第0XXXXX7号土地使用证享有合法权益,具有法律上的利害关系,符合行政诉讼原告的诉讼主体资格,一审法院对此作了正确认定。
2.辉县市土产公司起诉时是否超过法定起诉期限,如超过法定期限且无正当理由的,应裁定不予受理或驳回起诉。《行政诉讼法》第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”由于这一规定不能解决行政审判实践的复杂情况,不利于对当事人诉权的充分保护,最高法院《若干问题的解释》第四十一条对当事人不知道诉权和起诉期限的情况作了规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《若干问题的解释》第四十二条又对当事人不知道具体行政行为内容的情况作了规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。”就本案来讲,正常情况下,土产公司拒绝在地籍调查表上签字时被告方应先处理争议后颁发证书,但被告方却违规给第三人办理了土地证,因此土产公司对该土地证属于不知情的状况,符合《若干问题的解释》第四十二条规定的情况,依据该解释第四十一条的规定,土产公司在2002年初阻止第三人建房时知道第0XXXXX7号土地使用证的存在及内容,因此土产公司只要在2年内即2004年初提起诉讼即不超过起诉期限。同时,依据《若干问题的解释》第二十七条第(一)项“原告对下列事项承担举证责任:(一)证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外”之规定,超过起诉期限的举证责任由被告方承担,本案无论被告方还是第三人均没有提供相关证据,一、二审法院对此均作了正确认定。另外需要指出的是,行政诉讼中的起诉期限类似于但并不等同于民事诉讼中的诉讼时效,超过起诉期限的法律后果是丧失起诉权而被裁定不予受理或驳回起诉,超过诉讼时效的法律后果是丧失胜诉权而被判决驳回诉讼请求,上诉人的上诉请求就明显混淆了这两个概念,对此虽不能苛求上诉人,但二审法院未予点明,这是二审判决的美中不足之处。
3.辉县市人民政府给第三人颁发的第0XXXXX7号土地使用证是否合法,如合法则应判决维持。《行政诉讼法》第五条规定:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为是否合法进行审查。”《若干问题的解释》第二十六条及最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条均规定被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。一审法院经审查认为被告方给第三人颁发土地证的具体行政行为违反法定程序,主要证据不足,二审法院对此也作了肯定。
4.辉县市土产公司提起行政诉讼是否受复议前置的限制,这是二审期间争论的问题,如受复议前置限制则应撤销一审判决并驳回土产公司的起诉。《行政复议法》第三十条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”由于有权机关对“依法取得”并未作出明确界定,实践中容易产生歧义,目前比较一致的看法是“依法取得”应以有关部门颁发的证件为标准。一审中土产公司提供了老土地证的复印件,但原件已被土地管理部门收回,对外失去了原有的法律效力,土产公司在华合商厦分立后并未依法取得分立后的土地使用权,不能以老土地证载明的土地使用权简单推定土产公司起诉时依法取得了分立后的土地使用权,如果同时存在两份地界交叉重叠的土地证,就必须由行政机关先行处理,当事人不能直接提起行政诉讼,本案不属于这种复议前置的情况。二审判决对此虽未述及,但二审法院对此事的处理体现了严格执法的审判智慧。
5.本案留下的思考。本案是一起典型的因单位分立引起的土地行政纠纷,试想:如果主管部门决定将华合商厦分立时能够让双方签订书面协议,通过协议明确各自的权利和义务,而不是单纯以会议的方式决定两个单位的命运,这种兄弟分家式的地界纠纷是根本不可能发生的;如果改制企业能够客观地对待因分立形成的地界争议,这种兄弟反目的案件就不会发生;如果土地管理部门能够按照《土地登记规则》第三十八条“因单位分立、合并、企业兼并等原因引起土地使用权变更的,有关各方应当在合同签订后三十日内或者接到上级主管部门的批准文件后三十日内,持合同或者上级主管部门的批准文件和原土地证书申请变更登记”之规定,督促分立各单位及时办理土地使用权的权属变更登记,而不是仅仅收回原土地证,这种纠纷应该是不会出现的;如果辉县市人民政府的有关职能部门在给第三人颁发第0XXXXX7号土地证时严格遵循办证程序,这种纠纷是完全能够避免的。
(姚玉军)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第30 - 34 页