1.判决书字号
一审判决书：福建省长乐市人民法院（2001）长行初字00010号。
二审判决书：福建省福州市中级人民法院（2002）榕行终字208号。

2.案由：不服解除土地使用合同案。

3.诉讼双方
原告（被上诉人）：福州三福钢架制品有限公司。
法定代表人：李某，董事长。
委托代理人（一审）：胡宝珍、顾越利，福建齐贤律师事务所律师。
委托代理人（二审）：黄雪英，福州求实律师事务所律师。
委托代理人（二审）：张某，福州三福钢架制品有限公司职工。
被告（上诉人）：长乐市国土资源局。
法定代表人：陈某，局长。
委托代理人：郑某，长乐市国土资源局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省长乐市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄武；代理审判员：肖丽魁、陈华。
二审法院：福建省福州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：谢红波；代理审判员：孙明、黄乐。

6.审结时间
一审审结时间：2002年8月7日。
二审审结时间：2002年12月31日。

1.被诉具体行政行为：2001年4月30日，长乐市土地管理局（以下简称“长乐市土地局”，2002年更名为长乐市国土资源局）作出长地（2001）43号“解除合同通知书”，内容为“福州三福钢架制品有限公司：本局1995年5月12日与你公司签订‘外商投资企业土地使用合同’后，你公司未依约定的期限履行法定和约定的缴款义务，至今尚拖欠政府土地开发费、使用费及相关税费共计73.219 8万元。根据合同第五条和第十二条的规定，决定：（1）按照合同的约定解除与你公司签订的合同；（2）不退还你公司已缴纳的19万元费用等”。

2.原告诉称：原告福州三福钢架制品有限公司（以下简称三福公司）系外商独资企业，1995年5月12日，与被告签订“外商投资企业土地使用合同”，约定：被告将位于长乐市鹤上镇鲤鱼山的34 437平方米土地提供给原告作为厂房及附属建筑的建设用地使用，使用年限50年。后由于被告未及时为原告办理上述土地的用地报批手续，造成合同长期无法履行，土地被他人占用。2001年4月30日，被告以所谓原告未依约缴纳土地税费为由作出长地（2001）43号“解除合同通知书”，解除上述土地使用合同，属滥用职权的违法行为。其理由是：被告作出解除合同处理决定的理由与报批的理由及上级审批的理由不一致，违背了行政执法的程序要求。被告于2001年1月15日向长乐市人民政府报批的长地（2001）12号“关于收回三福公司国有土地使用权的请示”认定收回的理由是原告“未能按合同约定缴清有关税费，且至今未投资开发并使用土地，致使土地闲置2年以上”。福建省人民政府于2001年4月5日作出的“关于收回三福公司土地使用权的批复”是“鉴于外商投资企业三福公司原经批准征用的长乐市鹤上镇仙街村土地3.443 7公顷已连续二年未使用，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条及国土资源部《闲置土地处理办法》的规定，同意撤销该项目用地批文，由长乐市人民政府无偿收回该项目土地使用权”。而被告作出被诉的“解除合同通知书”，是以原告“未依约定的期限履行法定和约定的缴款义务”为由，根据双方约定的“外商投资企业土地使用合同”第五条和第十二条，作出解除的决定。显然，被告作出的处理决定没有按照上级主管部门审批的内容执行，违背行政执法的程序要求。
被告行政执法程序中的送达方式不符合法律规定，不产生送达的法律效果。被告在知悉福建省人民政府闽政（1998）地342号文“关于征用土地并提供给三福公司建设厂房及附属配套设施的批复”后，未告知原告。其于1998年12月31日发出的“缴交用地税费通知书”（国98101号），在未查找到原告的情况下，让仙街村村委会及村民作为见证人在送达回执上签名盖章，不能产生有效送达的法律后果。1999年12月10日，被告第二次送达催缴用地税费通知书（长地1999催第50号）时，依然采用让仙街村村委会及村民作为见证人在送达回执上签名盖章的方式，且1999年12月10日的送达文书，到2001年2月19日才让村民签字证明。原告方在向福州市土地管理局的调查中发现该送达文书不是保留存根原件，而是保留存根及送达文书的整体复印件，说明该文书根本没有撕下送达。
原、被告签订的“外商投资企业土地使用合同”第五条要求原告在该合同签字之日起30日内全部付清土地开发费的规定违法，不能成立，被告据此不生效的条款认定原告违约并解除双方签订的合同是没有法律依据的。为此，原告于2001年5月20日申请行政复议，但复议机关错误地作出了维持原具体行政行为的复议决定，故诉至法院，请求撤销被告于2001年4月30日作出的长地（2001）43号“解除合同通知书”。

3.被告辩称：（1）原、被告订立的“外商投资企业土地使用合同”具有合同的一般共性，即为当事人双方合意的书面体现，合同一经成立即具有法律约束力（除违反法律禁止性规定外）。本案中，双方签订合同时，合同项下的土地虽未经有权机关批准征用，但这种合同属效力待定合同，是法律所许可的，且原、被告双方在签订合同时特别约定：本合同经有权一级政府批准后生效。该合同项下的土地于1998年12月5日经福建省人民政府批准征用，此时合同即生效。（2）原告不依约缴纳土地费用的行为已构成违约。本案中，原告履行缴款义务的时间虽然约定在合同生效之前，但这一约定是双方当事人的真实意思表示，亦未违反法律禁止性规定，合同生效后，合同条款在未被撤销或变更之前均属有效，当事人双方均应全面履行，既然原告方在合同签订至合同解除这段时间里未对合同条款提出异议，就应依约履行合同，但在合同签订后，原告方却毫无履行合同之意，这种行为与被告有无及时报批土地并无关系，因为按合同约定，只有在原告全部缴清土地开发费的情况下，才有权要求被告供地。相反，在原告方未全面履行合同的情况下，被告仍上报福建省人民政府批准征用合同项下的土地，土地批准征用后，合同生效，被告无意追究原告的违约责任，仍通知原告缴清所欠款项并办理有关用地手续，但由于原告从成立至今仍无办公场所及办事机构，使通知无法直接送达，在这种情况下，被告只好两次将通知张贴在该地块围墙上公告送达，但从通知缴款到解除合同近两年五个月的时间里，原告方竟毫无音信，而在庭审中原告代理人却提出原告不知道有缴款义务、不知道土地已批准征用，这不是理由。因为：第一，缴款是被告方的一项权利，并不是义务，缴款时间合同已有明确约定。第二，批文无法送达的过错完全在于原告方无法查找造成的。第三，被告方也对此进行了告知。因此，从上述事实可以看出，原告方的行为已严重违约，使被告认为继续履行合同已不必要，这种情况就是按一般民事合同，被告方也有权解除合同，何况在行政合同中，行政机关享有行政优益权，被告有权依约单方解除合同。（3）解除合同已成必然。原、被告所签合同项下的土地已经福建省人民政府批准收回并注销了批文，作为行政合同的标的（土地使用权权益）已经消灭，合同继续履行已成为不可能，解除合同已是理所当然。（4）关于程序问题。由于本案审查的是被告解除合同的具体行政行为，因其不同于行政机关依照法律、法规的规定所作出的具体行政行为那样，有严格的程序规定。签订行政合同是为了弥补法律的不足，是以合同约定的形式来管理行政相对人并约束管理者自身，那么，依行政合同所作出的具体行政行为，其实体程序均应依合同约定进行，有效合同条款与法律并不矛盾。本案中，合同对被告作出具体行政行为在程序方面并无特别规定，故其在作出后履行告知程序即可，这一程序从原告申请复议及提起行政诉讼可以看出，该程序已顺利完成。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。

1.二审诉辩主张
上诉人（原审被告）诉称：（1）上诉人拟提供给三福公司的土地系行政划拨地。外商投资企业取得划拨土地使用权所缴纳的土地开发费主要是用于征地补偿安置。这一费用应于征地前期就支付给被征地单位，而政府在征用土地后将土地无偿地提供给用地者。因此在实践中的做法是由土地管理部门与申请用地者约定，在申请用地时的一定期限内，申请者就应缴清全部开发费用，后由土地管理部门上报审批，这样就可以防止申请用地者反悔后土地抛荒现象的发生。（2）虽然合同第十九条约定“本合同经有权一级机关批准后生效”，但法律并未规定签订“外商投资企业土地使用合同”必须经上一级机关批准后才生效，因此该合同应自签订之日起生效。合同第五条应当自签订之日起为有效条款。（3）原审认定合同第五条于法无据而违法是不对的，因为虽然于法无据，但通过合同约定就可以成为依据，因此合同第五条并不违法。（4）原审认定合同第五条显失公平也是不对的。因为显失公平必须由行政相对人在法定期限内提出，并且在行政合同中，由于行政机关享有行政优益权，合同双方权利义务本来就是不对等的，即使该条款存在显失公平的情况，也不能导致合同条款无效。（5）《福建省外商投资企业用地管理办法》第八条的规定确定签订合同的时间必须在征地审批之后，本案被解除的合同明显违反了上述规定，不能因为合同第十九条而使其行政程序合法化，因此合同亦全部无效，而不仅仅是合同第五条无效。对一份无效的行政合同，上诉人完全可予解除。综上，上诉人请求撤销原审判决，驳回三福公司的诉讼请求。
被上诉人（原审原告）辩称：（1）合同第五条自始无效，该条不能使被上诉人负有缴费的义务。如果要求被上诉人履行缴费义务，应当重新与被上诉人协商。（2）上诉人的证据不能证明省政府的批文已经有效送达给被上诉人。综上，被上诉人请求驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
二审除对一审认定事实予以认可之外，补充认定如下事实：上诉人与被上诉人在“外商投资企业土地使用合同”中另约定：“第六条，土地使用费按政府规定逐年缴纳……第七条……乙方从获得‘建设用地许可证’之日起三十日内必须动工建设……第十三条，如果乙方不能按规定支付土地使用费……滞纳期超过六个月的，甲方有权无偿收回土地使用权……”
上诉人的长土行送字（1998）第6号“土地行政执法文书送达回证”证据中写道：“98101缴交用地税费通知单已于1998年12月31日15时送交受送达人陈某1。送达地点：三福公司（长乐市鹤上镇鲤鱼山）”。“受送达人”一栏的签名为空。“备考”一栏中写道：“该公司无厂房办公室没人接收”，鹤上镇仙街村村委会以见证人的身份于1998年12月31日在该送达回证上加盖公章。上诉人的长土行送字（1999）第50号“土地行政执法文书送达回证”中送达文书及送达时间为长地（1999）催第50号“催缴用地税费通知书存根”，“1999年12月10日10时”，“送达地点、受送达人、备考”栏中的内容与前份“送达回证”内容一致，但鹤上镇仙街村村委会签注的时间为“2001年2月19日”。
上诉人向二审补充提交的闽政（1996）6号《福建省人民政府关于印发〈福建省开发耕地专用资金征收和使用办法〉的通知》系用于证明国98101号“缴交用地税费通知单”中关于“耕地开发专项基金96 000元人民币”这一收费项目的依据。
上述事实有下列证据证明：
（1）长乐市国土局2001年1月10日向福州市工商行政管理局调取的“外商投资企业年检基本情况”。
（2）闽政（1996）6号《福建省人民政府关于印发〈福建省开发耕地专用资金征收和使用办法〉的通知》。

3.二审判案理由
福州市中级人民法院根据上述事实和证据认为：上诉人关于“征地补偿安置费用由外商投资企业应于征地前期支付给被征地单位，而后政府再将被征用土地交由该企业使用”的上诉理由，因不符合《福建省外商投资企业用地管理办法》第八条关于申请用地者在征地审批办妥后缴纳相关费用的规定而不能成立。
一审对上诉人与被上诉人签订的“外商投资企业土地使用合同”于1998年12月5日福建省人民政府批文作出之后开始生效的认定正确，在此之前，该合同不具有法律效力，即该合同既不产生上诉人长乐市国土局履行合同第二条约定的提供土地的义务，也不产生被上诉人三福公司履行合同第五条约定的缴纳费用的义务。上诉人关于“合同在征地审批前签订应全部无效”的诉讼理由与其作为一级人民政府的土地管理职能部门应当恪守的政府信誉极不相称，且不能解释其代表政府与外商投资企业三福公司签订“外商投资企业土地使用合同”时履行了行政法上的诚信义务，故该理由不能成立。
一审关于上诉人长乐市国土局要求被上诉人三福公司在合同未生效的时间即“合同签订之日起三十日内”履行缴费义务属于违法要求履行义务的认定正确。长乐市国土局作为合同一方，不但负有将合同生效事实通知到达三福公司的义务，而且应当就三福公司的缴费时间与三福公司重新协商确定。从上诉人提交的两份催缴用地税费通知可以证明，长乐市国土局不但知道自己应当履行将征地审批事实通知三福公司的义务，而且事实上就三福公司履行缴费义务的内容及期限发出了新的要约。但其提交的证据不能证明新要约已有效送达到三福公司，在新要约未有效到达三福公司并收到相应承诺的情况下，该新要约在政府与三福公司间不产生法律上的权利义务关系，一审对此评判正确。因此，上诉人长乐市国土局关于被上诉人三福公司在1998年12月5日福建省人民政府的批文作出前负有缴费义务及三福公司未接到新要约亦应按新要约履行缴费义务的理由，既无法律依据，亦不符合法理。其在以此理由认定三福公司未履行缴费义务的事实后作出的“解除合同通知书”，属认定事实不清，适用法律、法规错误。
但一审将合同第五条确认为“……显失公平，应认定为无效条款”不当。该第五条除了三福公司“于合同签订之日起三十日内付清”这一内容因合同自1998年12月5日才生效而不具有法律效力外，其他约定仍可自省政府批准用地后对当事人产生法律效力，且“显失公平”属于可撤销或可变更的情形，应当由有权机关依合同当事人的申请予以确认。

4.二审定案结论
福建省福州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费100元，由上诉人长乐市国土资源局负担。