(一)首部
1.判决书字号:福建省闽侯县人民法院(2002)侯行初字第25号。
3.诉讼双方
原告:李某,男,1964年2月11日出生,农民,住闽侯县。
委托代理人:李某1,男,1969年3月19日出生,住闽侯县。
被告:闽侯县上街镇人民政府。
法定代表人:林某,镇长。
委托代理人:张某,闽侯县上街镇人民政府经管站副站长。
第三人:陈某,又名陈某1,男,1940年5月9日出生,农民,住闽侯县。
委托代理人:李某2,女,1950年6月26日出生,农民。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省闽侯县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈湘;审判员:张书剑、陈炳健。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:闽侯县上街镇人民政府以原告李某借口对第三人陈某名下的4.47亩耕地拥有临时使用权而剥夺了陈某经营权为由,以上街镇农业承包合同管理委员会名义作出“关于中美村民陈某与李某土地纠纷的调查处理决定”,认定李某的耕地承包合同无效,责令李某应及时将耕地退还给陈某。原告不服,向闽侯县人民政府提出申请复议。闽侯县人民政府于2002年9月6日作出复议决定,维持被告作出的处理决定。原告认为被告作出的处理决定是超越职权,遂诉至法院。
2.原告诉称:1999年11月1日,原告与上街镇中美村村委会订立了一份耕地承包合同,合同编号为1XXXX5号,合同约定中美村村委会下塘组把集体耕地4.47亩发包给原告李某承包经营,承包期30年,从1998年12月31日起至2028年12月31日止,上街镇农业承包合同管理委员会对合同进行鉴证,而被告偏听第三人的陈述作出了把耕地退还第三人承包的错误决定。原告不服,向闽侯县人民政府申请复议,2002年9月6日闽侯县人民政府作出侯政复(2002)10号“行政复议决定”,维持被告作出的处理决定。原告认为根据《福建省农业集体经济承包合同条例》第五条第一款的规定,被告作出的处理决定是超越职权。因此,请求法院依法撤销被告以闽侯县上街镇农业承包合同管理委员会名义作出的“关于中美村民陈某与李某土地纠纷的调查处理决定”。
3.被告辩称:第三人陈某因缺乏劳动力,将责任田转包给李某耕种。1998年底二轮土地延包,中美村下塘片没有因此而推翻1991年分田方案。1999年签订耕地承包合同时,因村委会工作疏忽,未征求陈某的意见,将陈某户的责任田分为李某4.47亩签订合同。承包土地档案记录虽为李某,而主页却为陈某。李某借口对该地拥有临时使用权,而剥夺了陈某的经营权,侵犯了陈某的合法权益。根据《福建省农业集体经济承包合同条例》第十三条的规定,认定李某的耕地承包合同无效,李某应及时退还陈某耕地。因此,请求法院维持被告作出的“关于中美村民陈某与李某土地纠纷的调查处理决定”。
4.第三人述称:被告作出的处理决定合法,请求法院维持被告作出的处理决定。
(三)事实和证据
闽侯县人民法院经公开审理查明:1999年11月1日,经闽侯县上街镇农业承包合同管理委员会鉴证,上街镇中美村村委会与原告李某签订了合同编号为1XXXX5号的耕地承包合同书,确认原告李某承包耕地4.47亩,耕地承包期限为30年,自1998年12月31日起至2028年12月31日止。由于原告与第三人陈某因耕地承包发生纠纷,被告以闽侯县上街镇农业承包合同管理委员会的名义对此事进行调查,并于2001年4月29日根据《福建省农业集体经济承包合同条例》第十三条的规定,作出“关于中美村民陈某与李某土地纠纷的调查处理决定”,认定原告的耕地承包合同无效。原告不服,向闽侯县人民政府申请行政复议。县政府于2002年9月6日作出了侯政复(2002)10号行政复议决定,维持了被告的处理决定。原告认为,根据《福建省农业集体经济承包合同条例》第五条第一款的规定,被告作出的处理决定是超越职权,遂向本院提起行政诉讼,请求本院依法撤销被告作出的处理决定。
上述事实有下列证据证明:
1.上街镇中美村村委会与李某签订的合同编号为1XXXX5号的耕地承包合同书。
2.2002年4月29日闽侯县上街镇农业承包合同管理委员会作出的“关于中美村民陈某与李某土地纠纷的调查处理决定”。
3.2002年9月6日闽侯县人民政府侯政复(2002)10号行政复议决定书。
(四)判案理由
闽侯县人民法院经审理认为:根据《福建省农业集体经济承包合同条例》第五条第一款、第二款的规定,县级以上人民政府主管农业的部门是农业集体经济承包合同的主管部门,农业承包合同纠纷的处理是县级以上人民政府主管农业部门的职权。因此,被告以其农业承包合同管理委员会名义作出的“关于中美村民陈某与李某土地纠纷的调查处理决定”,是属于超越职权,其行政行为违法。
(五)定案结论
福建省闽侯县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目的规定,判决如下:
撤销被告闽侯县上街镇人民政府以闽侯县上街镇农业承包合同管理委员会的名义作出的“关于中美村民陈某与李某土地纠纷的调查处理决定”。
本案诉讼费100元,由被告闽侯县上街镇人民政府负担。
(六)解说
本案中,被告在诉讼过程中不能提供证据证明其所实施具体行政行为的合法性,首先承担了不能举证的法律后果,但更为重要的是被告的行政行为属超越职权,这就决定了该具体行政行为的违法性,依法应予撤销,故法院作出的判决是正确的。
1.被告在诉讼过程中未提供相关证据,承担败诉后果。在行政诉讼中,被告有责任通过举证证明自己所作的引起行政争议的具体行政行为,不能提供足够的证据和所依据的规范性文件,就意味着可能承担败诉的后果。对此,最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》第三十条作了明确的规定:被告在第一审庭审结束前,不提供或不能提供作出具体行政行为的主要证据和所依据的规范性文件的,人民法院可以依据《行政诉讼法》第三十二条和第五十四条第(二)项的规定,判决撤销被诉具体行政行为。本案中,被告虽在庭审中作出了辩解,但在诉讼过程中,始终不能提供其实施具体行政行为所依据的法律、法规和规章,故要承担败诉的法律后果。
2.被告的行政行为是属于超越职权。所谓超越职权是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织、行政机关委托的组织和个人在行政管理活动中,行使了法律、法规、规章没有授予的职权。其特征是不论行政主体的行为动机和目的是否正确、合法,只要行政行为客观上超越法定权限,即构成超越职权。福建省地方性法规《福建省农业集体经济承包合同条例》第五条规定:县级以上人民政府主管农业的部门是农业集体经济承包合同(以下简称承包合同)的主管部门。乡(镇)人民政府负责本行政区域内农业承包合同的管理工作,日常工作由乡(镇)农村合作经济经营管理站、林业站、水产站、农机站负责。承包合同主管部门的职责是指导承包合同的签订,办理承包合同的鉴证,检查监督承包合同的履行,查处承包合同双方的违约、违法行为,调解、仲裁承包合同纠纷,管理承包合同档案。同时,第二十七条规定:承包合同纠纷发生后,应先协商解决;协商不成,当事人可以向承包合同仲裁机构申请,也可向人民法院提起诉讼。可见,乡(镇)人民政府不是承包合同主管部门,无权处理农业承包合同纠纷。据此,被告以其农业承包合同管理委员会名义对农业承包合同纠纷作出所谓的处理决定的行政行为显然是违法的,属超越职权。超越职权的具体行政行为,依法应予撤销。
(程文霖)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第47 - 49 页