(一)首部
1.裁判书字号
一审判决书:北京市东城区人民法院(2002)东行初字第69号。
二审裁定书:北京市第二中级人民法院(2002)二中行终字第263号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):王某,男,北京庆赐经济咨询有限责任公司经理。
被告(被上诉人):北京市国土资源和房屋管理局。
法定代表人:苗某,局长。
委托代理人:姜某,王某1,市国土房管局干部。
第三人:北京东方海体置业有限公司。
法定代表人:聂某,董事长。
委托代理人:李跃,北京市方舟律师事务所律师。
委托代理人:丁某,东方海体公司项目经理。
5.审判机关和审判组织
一审法院:北京市东城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:杨鹏英;代理审判员:陈志杰、孙宇红。
二审法院:北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:赵建萍;代理审判员:徐宁、陈良刚。
6.审结时间
一审审结时间:2002年9月19日。
二审审结时间:2002年12月11日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:北京市国土资源和房屋管理局于2001年6月12日向北京东方海体置业有限公司颁发京房内证字第7X9号“商品房预售许可证”的行为。
(2)原告诉称:原告在2002年4月向某区人民法院起诉北京东方海体置业有限公司(以下简称东方海体置业公司)售房存在欺诈行为并要求该公司双倍返还购房款的民事案件中,发现东方海体置业公司预售商品房时资证不全,缺少“土地使用证”、“建设用地规划许可证”,不具备预售商品房的条件……北京市国土资源和房屋管理局(以下简称国土房管局)未认真审查即为其发放了“商品房预售许可证”,此行为违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》办理预售商品房的规定,属违法许可,请求法院撤销国土房管局向东方海体置业公司颁发的“商品房预售许可证”。
(3)被告辩称:原告所称的“建设用地规划许可证”不属于相关法律规定发放“商品房预售许可证”的必备条件。《城市房地产管理法》只是对商品房预售应当符合的条件进行规范,并不是约束行政机关为开发商办理“商品房预售许可证”的规定。同时,国土房管局办理该证所依据的建设部《城市商品房预售管理办法》第七条和《北京市内销商品房管理暂行规定》第四条,都未要求开发商必须提交“土地使用证”。我局在东方海体置业公司按以上规章提交了“土地出让合同”等证明文件后向其颁证是合法的,请求法院予以维持。
(4)第三人述称:原告的诉讼请求无事实依据,请求人民法院予以驳回。
2.一审事实和证据
北京市东城区人民法院经审理查明:2000年8月,第三人东方海体置业公司通过与案外人某单位签订联建开发住宅楼合同,取得该单位宗地内1410平方米地块作为项目用地。为此,东方海体置业公司向被告国土房屋管理局申请办理国有土地使用权的有关手续。2000年10月17日,国土房管理局以协议出让方式与东方海体置业公司订立了“北京市国有土地使用权出让合同”。该合同约定:国土房管局同意将该1410平方米土地出让与东方海体置业公司使用,东方海体置业公司应交纳含土地出让金在内的地价款共计737万元;在受让方付清全部地价款之日起30日内,国土房管理局向受让方核发“国有土地使用证”。合同订立当日,东方海体置业公司依约向出让方支付了部分地价款440万元,余款297万元于2001年4月17日(合同限定的期限内)付清。同年5月25日,东方海体置业公司就建设中的80套单元房屋及底商部分向国土房管局申请办理预售商品房许可证登记,并提交了建设工程规划许可证和施工许可证、投资完成证明、施工进度和销售范围方案表、企业营业执照和计委、建委计划表等证明文件。国土房管局在查验各项证件及资料后,依据建设部1994年11月5日发布的《城市商品房预售管理办法》第五条和第七条的规定,于2001年6月12日向东方海体置业公司核发了含1501号房屋在内的部分住宅及底商的京房内证字第759号“商品房预售许可证”,预售截止期限至2002年6月止。
该楼房于2001年6月7日竣工并验收合格,原告王某于同年7月20日与东方海体置业公司签订“商品房买卖合同”,决定购买上述1501号房屋一套,并已支付一半购房款30余万元。
此外,2001年4月16日,国土房管局土地出让管理处(以下简称土地出让处)出具发证函要求该局权属处给东方海体置业公司办理颁发正式国有土地使用证的有关手续。同年8月7日,国土房管局向东方海体置业公司发放了加盖北京市人民政府印章的京朝国用(2001)出字第0XX1号“国有土地使用证”。
上述事实有下列证据证明:
(1)东方海体置业公司“企业法人营业执照”。
(2)市计委、市建委2000年7月28日批准“光华欣居”投资立项的“复函”。
(3)“建设工程规划许可证”。
(4)北京市城乡建设委员会所发“建设工程开工证”。
(5)工程施工进度、销售范围方案表和“光华欣居”销控图。
(6)投资完成占工程建设总投资的25%以上的中国工商银行北京市珠市口支行的证明。
(7)“联建合同”及“项目补充合同”。
(8)北京市地名办公室准许以“光华欣居”的建筑名称进行广告宣传的“建筑名称核准证”。
(9)海淀区工商行政管理局核准第三人更名的证明。
(10)2000年10月17日签订的“国有土地使用权出让合同”。
(11)2001年4月16日的发证函及发证通知。
(12)地价款交纳情况表。
(13)2001年8月颁发的“国有土地使用证”。
(14)“商品房预售许可证”。
(15)银行专营协议。
3.一审判案理由
北京市东城区人民法院认为:国土房管理局在东方海体置业公司未取得“国有土地使用证”的情况下,为其发放“商品房预售许可证”不符合“商品房预售办法”第五条第(一)项关于“已交付全部土地使用权出让金,取得土地使用权证书”的预售条件,但考虑到东方海体置业公司现已取得的“国有土地使用证”之所以在其申请“商品房预售许可证”时未能提交,是因国土管理局逾期发放所致,非自身原因,且该“商品房预售许可证”期限已届满,故王某关于撤销东方海体置业公司持有的“商品房预售许可证”的诉讼请求,予以驳回。
4.一审定案结论
北京市东城区法院根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回王某的诉讼请求。
(三)二审诉辩主张
上诉人王某上诉理由基本同一审起诉理由。
国土房管局同意一审判决,答辩理由基本同一审。
东方海体置业公司同意一审判决及国土房管局答辩意见。
(五)二审判案理由
二审期间,王某以“提起诉讼的目的已经达到”为由提出撤诉,二审法院认为,王某申请撤回上诉,不影响社会公共利益和他人的合法权益,与有关法律规定亦不相悖,故应予准许。
(六)二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定,裁定如下:
准许王某撤回上诉。
(七)解说
笔者认为,本案的焦点问题是,国土房管局在东方海体置业公司已付清土地出让金等地价款后,逾期近三个月才向该公司发放“国有土地使用证”,在上述逾期期间,该局向东方海体置业公司颁发“商品房预售许可证”的行为是否违法,是否应予撤销,王某的诉讼请求应否得到支持。
对此问题有三种观点。一是撤销国土房管局向东方海体置业公司颁发的“商品房预售许可证”。理由为《商品房预售管理办法》明确规定发放“商品房预售许可证”的条件之一是“已交付全部土地使用权出让金,取得土地使用权证书”,而本案中,东方海体置业公司虽已支付该笔费用,但毕竟没有拿到证书,建设部的上述行政规章并未以“交付土地使用权出让金”为颁发“商品房预售许可证”的条件;国土房管局土地出让处与权属处的函件也仅是该局的内部工作程序,并不对外发生效力,东方海体置业公司最终能否取得“商品房预售许可证”处于不确定状态。国土房管局在此情况下向该公司颁证依据不足,显属违法,故应按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的有关规定,撤销该局向东方海体置业公司颁发的“商品房预售许可证”。
二是确认国土房管局的颁证行为违法,理由之一,基本同上述第一种观点。理由之二是国土房管局向东方海体置业公司发放的“商品房预售许可证”有效期限自2001年6月起至2002年6月止,一审法院判决时为2002年9月,该证有效期已过,法院判决撤销一个已经失去效力的行为,没有意义。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项规定:“有下列情形之一的,人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决……(二)被诉具体行政行为违法,但不具有可撤销内容的……”故根据本案的特定情况,应当判决确认国土房管局向东方海体置业公司颁发“商品房预售许可证”的行为违法。
三是驳回原告的诉讼请求。理由之一是国土房管局向东方海体置业公司颁发“商品房预售许可证”前已经收到了该公司提交的除“土地使用证”以外的各类证明文件,而“土地使用证”没有提交的原因是国土房管局未在合同约定的期限内(东方海体置业公司付清地价款之日起30日内)向东方海体置业公司颁证,国土房管局对此是明知的,从当时的情况看,该公司取得“土地使用证”毫无疑义,而且也为后来的事实所证明。国土房管局作出的行为虽存在瑕疵,但不足以导致撤销已颁的证书或确认颁证行为违法的结果。理由之二是本案不适宜用“维持”或“确认合法”的判决方式,因为国土房管局在审查颁证过程中,毕竟没有严格依照《商品房预售管理办法》的有关规定,法院对其行为以“维持”或“确认合法”的形式予以肯定,等于支持了一个存在瑕疵的行政行为,从效果上看不可取。理由之三,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条关于驳回原告诉讼请求的几种情形中,第(四)项为“其他应当判决驳回诉讼请求的情形”。这是一个兜底条款,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的释义中表述“至于何种情形……需要法院根据实际情况作出合理裁量”。本案的情况如前所述,既不适合“确认合法”,又不足以“确认违法”,王某请求撤销国土房管局的行为的理由又显然不充分,故应判决驳回其诉讼请求,这样符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的原意。理由之四,原告王某与东方海体置业公司主要是因履行购房协议产生纠纷而引起民事诉讼,即使其有损失,也与国土房管局的颁证行为无因果关系,在行政诉讼中判决驳回其诉讼请求,对其实体权益并无影响。
笔者最终同意了第三种观点,除该观点所持的理由外,还出于以下考虑:
第一,本案争议的焦点是实践性很强的问题,法官在判决时既要考虑法律规定,又要顾及案件判决后的效果,应当尽可能的平衡法律和社会效果的关系,力求达到两者的统一。
第二,《商品房预售管理办法》规定取得“商品房预售许可证”的前提条件之一是申请人实际具有了“土地使用证”。国土房管局发证时存在的主要问题是东方海体置业公司申请的“土地使用证”尚在批准运作之中,该局实施了先发“商品房预售许可证”、后颁“土地使用证”的行为,此行为确属“违章”操作。但有几个客观事实不容忽视,一是东方海体置业公司于2001年6月12日取得“商品房预售许可证”,其依据与国土房管局签订的“北京市国有土地使用权出让合同”,早在2001年4月17日即付清了737万元的地价款。依合同约定,其应于发放“商品房预售许可证”前一个月就获得“土地使用证”;二是国土房管局土地出让处于东方海体置业公司交清地价款的当日即向该局权属处发函,要求其向东方海体置业公司颁发“土地使用证”的有关手续;三是东方海体置业公司2001年8月7日确实取得了“土地使用证”。以上事实说明,国土房管局是在明确东方海体置业公司肯定能够取得“土地使用证”情况下,向其颁发的“商品房预售许可证”,虽发放程序存在一定问题,但因此即撤销所发证照或确认颁发该证的行为违法,理由不充分。
第三,确认颁证行为违法可能产生不良的连锁反应。比如,相关房屋购买人会认为东方海体置业公司依据违法取得的“商品房预售许可证”与其签订的“房屋买卖合同”无效,而无效合同不受法律保护,其可以向东方海体置业公司提出退房等要求,使本已“证照”齐全的东方海体置业公司遭受不应有的损失。
第四,确认颁证行为违法后,国土房管局没有余地进行弥补,无法通过实施补救措施使上述行政行为合法。有一种观点认为,确认国土房管局颁证行为违法,并不影响东方海体置业公司取得的“商品房预售许可证”的效力,因为法院并未判决撤销该证,也未确认该证违法。国土房管局可以积极采取措施补救,使之颁证程序合法。而笔者认为,这种观点似不符合法理,根据一般的理解和认识,很难得出“法院确认违法发出的许可证仍然能够保持其有效性、并能以其为据从事合法有效的民事活动”的结论。加之本案的情况是,东方海体置业公司已于发放“商品房预售许可证”一个多月后,取得了“土地使用证”,该局已无弥补的必要。此外,如依上述观点推论,原告王某的诉讼请求是撤销涉案许可证,法院却判决确认国土房管局颁证行为违法,其结果既不符合王某起诉的初衷,又有“所判非所求”之嫌。
第五,法院对国土房管局颁证行为中的瑕疵,可通过司法建议进行监督,并促其整改,达到规范今后行政行为的目的。
综上,本案以驳回原告诉讼请求判决结案,不违背相关法律规定,且平衡当事人的利益,东方海体置业公司与王某的合法权益均不致因此而受到损失。
在以前的审判实践中,我们遇到过不少类似的案件,今后也可能还会出现,如何把握好其中的“法律关”和“效果关”,是值得认真研究的问题。
(杨蔼)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第86 - 90 页