（一）首部

1.判决书字号：江苏省南京市白下区人民法院行政判决书（2002）白行初字第22号。

2.案由：要求履行撤销股东、法定代表人登记职责案。

3.诉讼双方
原告：葛某，男，1967年3月13日生，汉族，南京市汽车运输总公司第五汽车运输公司驾驶员。
委托代理人：赵某，女，1968年10月19日生，汉族，新华人寿保险股份公司南京分公司团体部销售总监。
被告：南京市工商行政管理局。
法定代表人：朱某，局长。
委托代理人：祝某，南京市工商行政管理局栖霞分局干部。
委托代理人：李某，南京市工商行政管理局栖霞分局干部。
第三人：葛某1，男，1963年3月29日生，汉族，原吉事达贸易公司法定代表人。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南京市白下区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王燕静；代理审判员：方建国、曹晖。

6.审结时间：2002年9月12日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1998年1月12日，被告南京市工商行政管理局栖霞分局根据第三人葛某1的申请，批准成立了南京博大玖亿工贸公司（以下简称博大公司），并将原告葛某登记为该公司的股东和法定代表人，导致原告卷入经济纠纷。原告得知后向被告作出书面声明，要求被告撤销登记，被告以不对申请材料的真实性负责为由拒绝撤销。原告不服，向南京市白下区人民法院提起诉讼，请求法院撤销被告南京市工商行政管理局所作的注册登记行为。

2.原告诉称：2001年9月19日，我收到南京市栖霞区人民法院寄来的传票，把我作为南京博大公司的股东和法定代表人，推上了被告席，对此我深表震惊与愤怒，本人从未用任何方式向博大公司出资，也从未向该公司所在地的工商行政管理局即南京市工商行政管理局栖霞分局提出申请，办理注册登记，所以根本不可能是该公司的股东和法定代表人。南京市工商局栖霞分局在博大公司注册登记过程中，没有严把审核关，在我未到场且缺少委托书和验资报告附件等重要资料的情况下，将我登记为博大公司的股东和法定代表人，给我造成了名誉损失和精神损害，我已向南京市工商局栖霞分局作出书面声明，提出纠错申请，但没有结果，故向法院提起行政诉讼，要求法院认定被告将我登记为博大公司的股东和法定代表人为无效登记，并承担本案诉讼费用。

3.被告辩称：我局作为公司登记主管机关，主要责任是对申请人提交的申请材料和证明文件是否齐备，以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查，这种审查是一种书面审查，对材料的真实性所引起的法律后果不负相应的责任，1997年12月30日，博大公司向我局提出了设立登记申请，当时该公司向被告提交了有关的材料，经对当事人所提供的材料进行审查，我局认为该公司当时已经具备了《中华人民共和国公司法》第十九条所规定的有限责任公司设立的条件：股东人数达3人，股东出资额达50万元，股东共同制定了公司的章程，公司具备相应的组织机构、经营场所、经营条件和名称，据此，我局于1998年1月12日批准了该公司设立申请，故原告诉我局对博大公司股东和法人登记行为无效无法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。

4.第三人述称：本人是吉事达公司的法定代表人，因吉事达公司要向银行申请贷款，而银行要求有人提供担保，在此情况下本人申请注册成立公司作担保，因为手头上有原告葛某的身份证复印件，所以就向被告申请注册了博大公司，在办理注册公司时，所需的一切手续都是自己操办的，提供的相关材料及法定代表签字都是虚假的，自己在办理这些事情时，没有告诉原告，因此原告对此一无所知，博大公司成立后一直未经营，现自己因打架被逮捕，失去了人身自由，无法来处理此事，等到自己出去后来处理。

（三）事实和证据
江苏省南京市白下区人民法院经公开审理查明：原告葛某与第三人葛某1系兄弟关系，葛某1是吉事达公司的法定代表人，在经营过程中需要向银行贷款，贷款要有担保，第三人就想成立个公司为贷款作担保，因葛某1手中有原告葛某的身份证复印件，葛某1在未征求原告同意的情况下，就擅自用原告葛某的身份证，于1997年12月30日向被告栖霞分局提出申请办理博大公司的有关事项，并提供了办理公司所需的相关材料，因葛某1以前也在此办理过这类事项，跟被告栖霞分局的有关工作人员较熟悉，在原告葛某未亲自到场的情况下，被告工作人员经书面审查，对申请人提交的申请材料和证明文件是否齐备，以及申请材料和证明文件所记载的事项是否符合有关登记法律、法规的规定进行审查，1998年1月12日被告批准了博大公司的设立申请，次日领取了企业法人营业执照。1998年10月20日南京吉事达公司向南京市尧化农村信用合作社贷款20万元，博大公司为该项贷款提供了担保。2001年5月21日葛某1以博大公司总经理的身份到被告处办理了博大公司的年检手续，后葛某1因打架被公安部门拘留，因吉事达公司的20万元贷款到期后未还，故信用社将博大公司及原告葛某诉至栖霞区法院，原告在得知自己是博大公司的法定代表人后非常震惊，向被告提出了书面声明，要求被告认定该项登记行为无效，被告要求原告找葛某1，但因无法找到葛某1，被告未给原告办理相关的手续，故原告向法院提起行政诉讼。
审理过程中，本案第三人葛某1因故意伤害他人，处于未决期间无法参加本案的审理，本案曾中止审理，2002年4月被告对博大公司作出责令改正通知书，葛某1向被告打了书面申请报告，2002年5月12日被告依职权将博大公司的法定代表人更换为第三人葛某1。
上述事实有下列证据证明：
1.双方当事人陈述和证人证言。
2.2001年10月19日原告向被告提出的要求撤销相关登记的声明。
3.南京市汽车运输总公司第五汽车运输公司关于原告一直系该公司员工的证明。

（四）判案理由
南京市白下区人民法院认为：公民、法人的合法权益应受法律保护，工商行政管理机关是公司的登记机关，公司登记机关依法履行职责，不受非法干预，公司经公司登记机关依法核准登记，领取“企业法人营业执照”，方取得企业法人资格。本案中的被告作为公司登记机关有责任认真、全面地审查当事人的申请材料，而本案中的第三人葛某1采取欺骗手段，向被告提供不真实资料，但被告在原告本人未到场及没有原告身份证原件的情况下，只进行了一般的书面审查，未进行认真严格的审查，而给博大公司发了企业法人营业执照，导致原告成为博大公司的法定代表人和股东，并成为民事案件的被告，因此给原告名誉和精神都造成了影响，对此被告负有一定的责任，但主要过错在本案的第三人，在诉讼期间，被告已经变更了具体行政行为，将博大公司的法定代表人变更为第三人葛某1。这种积极纠错的行为值得提倡，但未能得到原告的谅解。

（五）定案结论
江苏省南京市白下区人民法院根据《中华人民共和国公司法》第二条、第十一条，《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条，参照《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条、第四条、第五十九条，《公司注册资本登记管理暂行规定》第二条、第二十一条之规定，作出如下判决：
确认被告南京市工商行政管理局将原告葛某登记为南京博大玖亿工贸有限公司的股东和法人的具体行政行为违法。
案件受理费、其他诉讼费合计200元，由被告及第三人各负担100元。

（六）解说
本案争议的焦点在于工商行政管理机关对公司设立申请究竟是形式性审查还是实质性审查。各国对公司设立的标准宽严不一，我国现行公司法规定，设立一般有限责任公司，实行严格准则主义，即只要符合法定条件，就可以直接向公司登记机关申请注册登记，无须报请有关主管机关批准。但对于法律、行政法规规定须经报批的有限责任公司，须在登记前办理审批手续，即采取核准主义：设立股份有限公司，必须经过国务院授权的部门或省级人民政府批准，实行严格的核准主义。本案第三人虚假注册的博大公司属于一般有限责任公司，其设立应当实行严格准则主义，即作为公司登记主管机关，有责任对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全，以及申请材料和证明文件及其所记载事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。因此被告依据国家工商行政管理局工商企字[2001]第67号文件，认为该审查行为只是一种书面的、形式性审查，对材料真实性所引起的法律后果，应当由申请人承担，登记机关不负相应的责任。
问题在于，这种形式审查是否需要对申请材料本身的真实性进行审查，这一方面，法律法规缺乏明确的规定，工商管理部门对此看法也不一致。依一般形式审查的要求，如果申请人本人不到场，别人代为申请提交的身份证件又不是原件，又没有相应的委托授权证书，其材料的真实性显然不能保证应当视为形式上有欠缺，登记管理机关应当不予登记注册。但是，这样的审查实际上已经涉及申请材料本身的真实性要求，与工商行政部门所强调的形式审查相抵触。我们认为，对公司登记注册申请进行形式性审查，主要是指工商行政管理机关在审查申请材料时，不可能对申请材料所载内容的真实性进行全面审查，但对申请材料本身的真实性可以依一定程序和一定形式给予保证，以减少虚假登记的发生。否则，不管是什么样的申请人，只要提交了相应的材料，都可以设立公司，虚假的市场主体将会大量出现。不符合我国公司法律法规的立法意图。因此，在本案审理中，对被告依据工商局行政规章所作出的关于形式性审查的解释不予采信，认定被告工作人员在原告本人未到场也没有原告身份证原件、原告委托授权书的情况下，仅凭第三人提供的申请材料就准许博大公司登记成立，其行为实属严重失职，应承担相应的行政违法责任。这一判决是符合我国有关公司法立法精神的，也是要求行政机关严格依法行政，实现职权和职责的统一。
本案的启示在于，工商行政管理机关要准确、全面、深入地理解对公司登记申请的形式性审查，进一步完善公司登记的法律法规。在成熟的市场经济条件下，普通有限责任公司的设立一般都采取较为简单的形式审查，以利于市场主体的自由进退。我国公司法规定了较为严格的公司设立原则，是因为我国的市场经济体制很不完善，公司设立后的各种行为规范和退出机制都不健全。如果公司虚假注册成立，给第三人造成损害，现有制度还难以实现对虚假公司进行有效的责任追究，以保护善意第三人的利益。因此，对公司登记申请的形式性审查不仅仅是指应备材料的齐全，而且应当包含某些必备要件的存在，以保证申请材料的真实性。这不仅是维护市场秩序的需要，也是行政机关的职责所在。但是，目前我国关于公司登记申请审查的有关规定尚不够具体明确，法律法规多是追究虚假注册人的责任，而缺乏行政机关承担责任的具体规定。这就造成工商行政管理机关一方面希望保有更多更大的审批权，一方面又不愿承担相应责任，司法监督也缺乏有力的法律依据。因此，对于公司登记申请的审查应当有更为细致的制度规定，这对于我国市场经济体制的建设，对于公司登记的行政管理和司法审查都是十分必要的。
（王燕静）