（一）首部

1.判决书字号：江苏省徐州市贾汪区人民法院（2002）贾行初字第49号。

2.案由：不服扣押财产行政强制措施案。

3.诉讼双方
原告：山东省临沂市兴田化肥有限公司。
法定代表人：李某，董事长。
委托代理人：潘某，临沭县第一复合肥厂职工。
委托代理人：王绍华，山东苍马律师事务所律师。
被告：徐州市工商行政管理局贾汪分局。
法定代理人：刘某，局长。
委托代理人：王继武，徐州市贾汪区法律援助中心律师。
委托代理人：彭某，该局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省徐州市贾汪区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张静；审判员：张茂忠；代理审判员：梁宗海。

6.审结时间：2002年10月30日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2002年6月15日，被告徐州工商局贾汪分局作出贾工商扣字（2002）第425号扣押财物通知书，以原告临沂市兴田化肥有限公司涉嫌违反《江苏省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第七条第五项对商品质量作引人误解的虚假表示及对产品作不真实的标注行为，对原告的化肥予以扣留。

2.原告诉称：（1）被告的行为超越职权。2002年6月14日，原告通过临沭交通配货站委托苏CX—XXX9、苏CX—XXX3两车为原告托运复合肥到山东金乡，在经过徐州市贾汪区时，被贾汪区交通局以检查车辆手续为名将该两车暂扣。在核实没有违法行为时，该交通执法人员通知被告下属的老矿工商所，该所接通知后，由该所所长李某一人到现场以该批化肥涉嫌违反《江苏省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》（以下简称《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》）第十七条，将该批化肥强行扣留。原告认为，该扣留决定明显错误。因为国家工商局严禁工商部门上路检查，被告的执法人员上路检查且一人执法。（2）适用法律错误。《中华人民共和国反不正当竞争法》第十七条，仅规定了暂停销售，《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条的规定与《反不正当竞争法》相抵触，违反了《中华人民共和国立法法》第八十七条的规定。（3）被告没有管辖权。原告没有在被告管辖的辖区内进行交易，仅是运输时，交通工具和商品经过被告辖区。根据《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第二条及相关规定，被告无权扣留原告的货物。被告超越职权，违法行政，适用法律错误，请求法院撤销被告贾工商扣字（2002）第425号扣留财物通知书并判其赔偿原告经济损失约4 000元。

3.被告辩称：（1）该批化肥是贾汪交通局稽查大队在贾汪东方商城院内移交我局的，不存在上路检查问题。（2）适用法律正确。6月15日我局接收案件后，发现该批化肥存在对商品质量作引人误解的虚假表示，并对产品作不真实标注，为进一步查清事实，防止该货物被转移和隐匿，我局报局长批准，依据《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条的规定，作出对该批货物扣留的强制措施。《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》是结合江苏省的实际对《反不正当竞争法》的进一步细化，不存在抵触问题。（3）不存在超越管辖问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》的一般属地管辖原则，行为地包括着手地、经过地、实施地和危害结果发生地，原告的商品标识存在问题，是原告故意为之，该商品从装袋、出厂之时就是违法的，原告的违法在先，其采取的行政强制措施是合法的。故请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
贾汪区人民法院经公开开庭审理查明：2002年6月15日，原告化肥公司委托两辆汽车从其处将“撒可收”复合肥200袋（每袋50 kg）、“撒可收”含硼增锌抗生棉花肥135袋（每袋40 kg）、“艳阳红”复合肥599袋（每袋50 kg）、“鲁壮”玉米高产专用肥300袋（每袋50 kg）运送到山东省金乡市，途经贾汪区贾汴公路时，贾汪区交通局运政稽查大队怀疑该车辆超载，令车辆暂停在贾汪区东方商城院内。在司机未能提供有关复合化肥的数量证明时，因怀疑化肥有假冒行为，贾汪区交通局稽查大队将该批化肥移交给被告贾汪工商分局。贾汪工商分局初步调查，认为该批化肥存在对商品质量作引人误解的虚假表示、产品作不真实的标注，遂经局长批准，依据《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条的规定，作出贾工商扣字（2002）第425号扣留财物通知书，对该批化肥予以扣留。原告不服，于2002年6月15日向徐州市工商局申请行政复议。徐州市工商局于2002年6月30日维持了被告所作的贾工商扣字（2002）第425号行政强制措施。
上述事实有下列证据证明：
1.结案报告一份，6月15日对王景宜所作的调查笔录一份，扣押物品的照片四张。
2.扣留财物通知书，回执清单审批表各一份。
3.案件接受函一份。

（四）判案理由
贾汪区人民法院根据上述事实和证据认为：本案中被告作出的贾工商扣字第425号扣留财产通知书：（1）认定事实清楚。原被告双方对原告的化肥存在对商品质量作引人误解的虚假表示且产品作不真实的标识的违法事实均无异议，原告违法行为确实存在。（2）程序合法。被告在查清原告违法事实的基础上，经局长批准，对扣留的财物进行了当场清点，开具了清单，由当事人和办案人员签名，并向原告送达了贾工商扣字（2002）第425号扣留通知书，符合《处罚程序规定》第二十三条、第二十四条的规定。（3）适用法律正确。《反不正当竞争法》第十七条第（三）项规定：“监督检查部门在监督检查不正当竞争行为时，有权行使下列职权……（三）检查与本法第五条规定的不正当竞争行为有关的财物，必要时可以责令被检查的经营者说明该商品的来源和数量，暂停销售，听候检查，不得转移、隐匿、销毁该财物。”《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条规定：“监督检查部门在监督检查不正当竞争行为时，可以行使《反不正当竞争法》第十七条规定的职权；对有可能被转移、隐匿、销毁的与不正当竞争有关的财物，经县级以上监督检查部门负责人批准，可以封存、扣留，并可以通知仓储、运输、银行等有关单位依法协助办理。”可见《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条系对《反不正当竞争法》第十七条的进一步细化，《反不正当竞争法》与《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》没有抵触。被告适用《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条是适当的。《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第二条规定：“在本省行政区域内从事商品经营或者营利性服务（以下所称商品包括服务）的法人、其他经济组织和个人（以下统称经营者）必须遵守本办法。经营者以外的组织和个人，从事与市场竞争有关的活动，也必须遵守本办法。”原告在江苏省境内运输虚假标识的货物应当视为系从事与市场竞争有关的活动，应受《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》的调整。另外，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条亦规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。”“违法行为发生地”应包括着手地、经过地，实施地、危害后果发生地。原告的化肥在运输时经过贾汪区，贾汪区应视为系违法行为发生地，故被告对其具有管辖权。（4）因该批复合化肥是由贾汪区交通局移交给被告处理的，被告的工作人员没有上路检查，被告的行为不构成超越职权。
综上，被告贾汪工商分局对原告采取扣留化肥的行政强制措施事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。

（五）定案结论
江苏省徐州市贾汪区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定，判决如下：
1.维持被告徐州工商行政管理局贾汪分局于2002年6月15日作出的贾工商扣字（2002）第425号扣留财物通知书。
2.驳回原告临沂市兴田化肥有限公司的诉讼请求。
案件受理费100元，由原告临沂市兴田化肥有限公司负担。

（六）解说
本案争议的焦点主要有以下两点：一是地域管辖权问题，即运输的经过地是否为违法行为发生地?二是地方性法规与法律是否抵触问题。
1.关于地域管辖权。地域管辖，又称区域管辖、土地管辖，是指同一部门、同一级别行政机关之间的行政管理权限的分工。地域管辖就是确定行政机关依职权实施行政管理的地域范围。地域范围是根据各级行政区划确定的，但法律另有特殊规定的，应当按照特殊规定的区域确定地域管辖的范围。地域管辖包括一般地域管辖和特别地域管辖两种。本案涉及的是一般地域管辖。一般地域管辖是指根据被处理行为发生地或者事项发生地确定实施行政管理的行政机关。受处理行为和事项的发生地即是行为和事项实施地。只要被处理人的行为和被处理的事项发生在该地，该地区的行政机关就可以依法对其作出具体行政行为。
在一般情况下，一个行为或者事项只在一个行政区域内发生。例如，刘某在甲县非法印制他人商标标识，甲县就是违法行为发生地，甲县的工商行政管理局对刘某具有行政处罚权。但是，在一些特殊情况下。一个违法行为往往分为几个阶段进行，每一阶段地均不在一地。例如，张某在甲县收购假种子，运往乙县销售，途经丙县。张某收购假种子地、运输途经地、销售地分别发生在甲县、乙县、丙县三地，该违法行为进入哪一个阶段，该行为阶段实施地即是违法行为发生地，该地的行政机关就可以对这一违法行为实施行政处罚权。如在收购阶段发现的，甲县主管行政机关具有管辖权，在运输途中发现，乙县主管行政机关具有管辖权，在销售阶段被发现，丙县主管行政机关具有管辖权。连续违法行为，原则上应当由每个违法行为地的行政机关管辖。例如，某甲在甲县制造假酒，在乙县销售。甲县的主管行政机关对某甲的制造假酒的行为具有处罚权；乙县的主管行政机关对某甲的销售行为具有处罚权。为了更有效地打击这类违法行为，甲县和乙县的主管行政机关可以对某甲制造、销售假酒的行为共同作出一个行政处罚决定。
本案中，原告的标有虚假标识的化肥在运输过程中在贾汪区被查获，贾汪区应视为受处理行为和事项的发生地。故本案的被告徐州工商局贾汪分局对原告的违法行为有管辖权。
2.关于法律冲突问题。本案的第二个争议焦点为《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条与《中华人民共和国反不正当竞争法》第十七条是否相抵触。反谓“抵触”一词，字面含义是冲突、矛盾，其法律含义是，低层级的法律规范与高层级的法律规范的内容相冲突，相矛盾，违背高层级法律规范的基本原则和立法本意，超出法定的权限范围。在审判实践中，法律、行政法规的规定与宪法、法律的规定相抵触的问题并不多见。本案涉及的是地方性法规增加新的行政处罚种类，是否属于与法律的规定相抵触?《反不正当竞争法》第十七条第（三）项规定：“监督检查部门在监督检查不正当竞争行为时，有权行使下列职权……（三）检查与本法第五条规定的不正当竞争行为有关的财物，必要时可以责令被检查的经营者说明该商品的来源和数量，暂停销售，听候检查，不得转移、隐匿、销毁该财物。”《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条规定：“监督检查部门在监督检查不正当竞争行为时，可以行使《反不正当竞争法》第十七条规定的职权；对有可能被转移、隐匿、销毁的与不正当竞争有关的财物，经县级以上监督检查部门负责人批准，可以封存、扣留，并可以通知仓储、运输、银行等有关单位依法协助办理。”可见《反不正当竞争法》对涉及不正当竞争行为有关的财物，仅规定了“暂停销售，听候检查”，而《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》却规定“可以封存、扣留，”这显然属于增加了新的行政处罚种类。有些同志认为，地方性法规增加新的行政处罚种类，是结合本地的实际情况对法律的具体规定，有利于解决本地的实际问题，并符合立法原则，人民法院审理行政案件时，应予适用。笔者认为，这种观点是不正确的。行政处罚是对违法行为人的制裁，直接关系到公民、法人或其他组织的人身权、财产权。处罚的设置得当与否又直接关系到立法的目的能否实现，法律本身能否贯彻执行。因此，我国最高立法机关在制定法律时，对各类违法行为应给予何种类型的行政处罚极为重视，都经过反复论证和认真讨论后才设立的。地方性法规可以根据法律规定的行政处罚种类和幅度，制定对不同情节的违法行为给予不同程度的行政处罚，但不得增加法律没有规定的新的行政处罚种类。如果增加新的行政处罚种类，这些条款与法律规定本意相悖，产生与法律规定不一致的问题，将会造成各地执行法律的不统一，会严重地损害法律在全国范围内的统一性、权威性和严肃性。所以，这种情况属于与法律规定相抵触的性质。虽然《行政诉讼法》第五十二条第一款规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。但是，根据我国宪法和有关法律规定的“地方性法规不得同宪法和法律、行政法规相抵触”的原则。对这类明显与法律、行政法规相抵触的地方性法规条款，人民法院在审理行政案件时不应适用，而应适用法律的有关规定。据此，笔者认为，《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》与《反不正当竞争法》是相抵触的，该案判案理由中关于《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条系对《反不正当竞争法》第十七条的进一步细化，《反不正当竞争法》与《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》没有相抵触，被告适用《江苏省实施〈反不正当竞争法〉办法》第十七条是适当的，该观点是值得进一步探讨和商榷的。
（张静）