（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省漳平市人民法院（2002）漳行初字第7号。
二审判决书：福建省龙岩市中级人民法院（2002）岩行终字第68号。

2.案由：教育局不履行教育行政合同案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某，女，待业，住漳平市。
委托代理人（一、二审）：黄智辉，漳平市方圆法律服务所法律工作者。
被告（被上诉人）：漳平市教育局。
法定代表人：黄某，局长。
委托代理人（一、二审）：陈某，漳平市教育局干部。
委托代理人（一、二审）：陈某1，漳平市政府办公室干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省漳平市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杨一民；审判员：王建英、林爱芸。
二审法院：福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁建岩；代理审判员：李小东、许培清。

6.审结时间
一审审结时间：2002年7月1日。
二审审结时间：2002年10月23日。

（二）一审情况

1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：被告于1997年10月20日与原告签订了1份“一九九七年接受师资类定向、委培合同书”（以下简称“合同书”），该“合同书”约定，原告张某愿意录取为委培生，在学校期间的费用一律由原告交，毕业后由被告统一分配到乡（镇）学校任教，服务期限十年以上方可考虑调动。
（2）原告诉称：自与被告签订了“合同书”后，经过三年的学习，修完学校要求的各项课程，成绩合格，于2000年7月顺利毕业，毕业后，被告拒不履行原合同约定的分配义务，损害了本人的合法权益，特向人民法院提起诉讼，要求判令被告履行分配原告的任教工作义务。
（3）被告辩称：根据“市教育工作专题会议纪要”精神，我委已通知2000年师范类毕业生于2001年8月27日到市教委参加录用测试。原告自愿参加了录用测试，因成绩不合格而未被录用。作为市政府和市教委已经给了原告就业安排机会。请法院对原告的诉讼请求不予支持。

2.一审事实和证据
漳平市人民法院经公开审理查明：1997年10月20日，原、被告双方签订了“合同书”，原告于2000年7月学成毕业，要求被告履行分配其任教的义务。漳平市人民政府为切实解决好该批委培（捐资）毕业生的就业问题，进行了专题研究并形成了“会议纪要”。被告根据“会议纪要”的精神，通知原告报名参加录用测试，被告还制定了“录用测试工作方案”，该方案明确了参加测试对象、考试内容与形式及录用与安排。被告还指定专人通知来报名参加测试人员看阅“工作方案”，并于测试开始前宣读了录用测试工作方案的全部内容。原告到被告处报名并参加了2001年8月27日由被告、漳平市人事局、监察局、编委办组织的测试。原告因测试成绩达不到录用标准而未被录用。
上述事实有下列证据证明：
（1）“合同书”、毕业证书、普通话等级证书、报到证书。该组证据证明原告与被告签订了“合同书”后，经过三年学习，完成了全部学业，准予毕业，并取得普通话等级证书。由龙岩市教育委员会发给报到证到被告处报到的事实。
（2）录用测试花名册、2000届师资委培（捐资）毕业生录用测试工作方案。

3.一审判案理由
漳平市人民法院根据上述事实和证据认为：被告为履行与原告签订的“合同书”所约定的分配原告任教的义务，根据漳平市人民政府教育工作专题会议的精神，会同漳平市编委办、人事局、监察局组织了2000届师范委培（捐资）毕业生录用测试。被告将此次录用测试的参加对象、报名及考试时间、考试内容与形式和录用与安排的条件明确地告诉了原告，被告的行为应视为向原告发出了要约，原告自愿报名并参加了被告组织的录用测试，原告的行为应视为对被告发出要约的承诺。原、被告的行为，应视为双方同意终止原“合同书”所约定的条款，重新达成了用人协议。被告的做法，符合当前国家录用公务员的普遍做法，是社会发展所需要的，亦符合《中华人民共和国教师法》第十三条、第十七条的规定，本院予以支持。原告因测试成绩达不到录用安排的标准，而未被录用，向本院提起诉讼，要求被告履行分配其任教的义务，理由不充分，本院不予支持。

4.一审定案结论
福建省漳平市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，作出如下判决：
驳回原告的诉讼请求。
一审案件受理费50元，由原告张某负担。

（三）二审诉辩主张

1.上诉人诉称：“市教育工作专题会议纪要”及“2000届师范委培（捐资）毕业生录用测试工作方案”与本案具有关联性，但作为定案证据是不能成立的。上诉人参加测试并不意味同意变更原合同的履行方式，原审认定为承诺违背诚信原则。原审适用《教师法》第十三条、第十七条，属滥用法律条款。请求：撤销原判；判令被上诉人漳平市教育局履行委培合同。

2.被上诉人漳平市教育局辩称：被上诉人向原审法院递交的证据材料可作为本案的定案依据，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的。请求：驳回上诉，维持原判。

（四）二审事实和证据
福建省龙岩市中级人民法院经公开审理查明：1997年10月20日上诉人张某与被上诉人漳平市教育局（原漳平市教委）签订了“合同书”，该合同书主要内容是：（1）按统考录取的规定，漳平市教育局同意接收张某为委培生；（2）委培生的经费均由张某负担；委培生毕业分配，由漳平市教育局统一分配到乡（镇）学校任教，服务期限十年以上方可考虑调动……合同签订后张某按约定到龙岩师范学校学习，张某分别在2000年4月25日及6月15日领取了龙岩市教委颁发的普通话等级证书和少先队辅导员证书，2000年7月7日张某取得了毕业证书。2000年8月张某持龙岩市教委的报到证到漳平市教育局报到，漳平市教育局拒绝接受分配。2001年8月11日漳平市政府以（2001）23号“市教育工作会议纪要”的形式对委培生的分配采取择优录用考试，漳平市教育局根据该会议纪要制定了择优测试的工作方案，张某报名参加考试，由于考试成绩没有达到分数线，未被录取。2002年5月张某向法院提起诉讼，原审法院遂作出前述判决。
二审法院认定事实的证据与一审相同。

（五）二审判案理由
龙岩市中级人民法院根据上述事实和证据认为：漳平市教育局依据1997年省、市下达给漳平市委培生的指标，具备和张某签订委培合同的主体资格。从双方当事人签订的合同的条款看，按当时的实际情况也符合有关规定，并未超越职权，且双方意思表示一致，应为合法有效的行政合同。张某按照委培合同的约定履行义务后要求漳平市教育局履行委培协议中规定的义务即为张某分配任教是合法、正当的，本院予以支持。漳平市教育局虽举出国务院振兴教育计划的通知及省政府的实施意见、省政府办公厅转发的关于做好2000年中等师范毕业生就业工作意见的通知，但这些规范性文件并无明确规定委培生需要择优录用。漳平市教育局在无明确政策法律规定的情况下，仅凭不具有法律约束力的漳平市政府（2001）23号“市教育工作专题会议纪要”及“2000年届师范委培（捐资）毕业生录用测试工作方案”，单方变更合同约定的分配方式显然是违反法律的规定，漳平市教育局单方变更合同约定的行为应属无效。张某报名参加择优考试并不意味着接受要约，同意被上诉人变更合同，因为行政合同有别于经济合同，行政相对人与行政机关的地位并不平等，况且漳平市教育局测试方案中并无明确参加择优考试，即为放弃原委培协议的分配形式的意思表示，原判以张某报名参加考试未被录用，应视为张某同意变更委培合同内容的承诺是错误的。故张某要求漳平市教育局履行委培合同的请求成立。《中华人民共和国教师法》第十三条、第十七条并不适用本案，原审法院认为符合该两条规定属曲解法律。特别需要指出的是原审仅凭漳平市教育局所述，在没有证据证明以及张某否认的情况下，认定漳平市教育局派专人通知张某报名以及在测试前宣读了录用测试工作方案的全部内容，属认定事实错误。依前述，原审适用《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项予以驳回亦属于适用法律错误。

（六）二审定案结论
福建省龙岩市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项，参照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款，《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条规定，作出如下判决：
1.撤销漳平市人民法院（2002）漳行初字第7号行政判决。
2.判令被上诉人漳平市教育局在2003年1月31日前履行1997年10月20日与上诉人签订的委培合同书。
二审受理费50元，由被上诉人漳平市教育局负担。变更一审受理费50元，由被上诉人漳平市教育局负担。

（七）解说
本案系新类型案件，涉及法律较多、政策性较强，具有一定的复杂性。人民法院在处理本案时，主要涉及以下几个问题。
1.本案是否属于行政诉讼的受案范围?
本案能否作为行政诉讼案件受理，在立案时，出现了两种截然相反的观点。第一种观点认为：原告请求被告分配工作，系事业单位工作人员录用争议，属人事争议问题，应通过人事争议仲裁程序处理，不具有行政可诉性，不属行政诉讼的受案范围。应裁定不予受理。第二种观点认为：本案不属人事争议问题，不能通过人事争议仲裁程序处理，本案“合同书”属行政案件的受案范围。理由如下：一方面，人事争议仲裁的受案范围是：（1）公务员对国家行政机关作出的涉及本人权益的行政处分、辞职、辞退、降职、年度考核定为不称职，以及法律、法规规定可以提出申诉的其他人事处理决定等不服的申诉；（2）行政机关因录用公务员发生的争议；（3）公务员交流中发生的争议；（4）因履行聘任合同或聘用合同发生的争议。上述四种争议申请仲裁的前提，应是在当事人双方之间已经建立了一种人事关系，而非如本案原、被告之间权利义务关系靠的是“合同书”，即行政合同进行约束。另一方面，行政合同是国家行政主体行使职能，与公民、法人或其他组织相互意思表示一致而达成的协议。本案被告与原告签订的“合同书”符合行政合同的特征，属于行政合同。被告漳平市教育局作为一方当事人，与原告张某签订行政合同是为了履行行政职能，该行为属于一种特殊具体行政行为。原告因被告不履行合同确定的义务而无法就业，符合《行政诉讼法》第二条“认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益”的规定。
本案受诉法院肯定和采纳了第二种观点，对本案立案受理是正确的、合法的。
2.本案“合同书”是否合法有效?
一方面，被告具备行政合同的主体资格。被告漳平市教育局是同级人民政府主管教育的职能部门，其主要职责是根据上级教育行政部门和本级人民政府的规划、决定和指示制定本行政区内的基础教育、师范教育事业的发展规划，组织、管理本地区的招生工作等。因此，被告在负责教育行政管理过程中，有权与原告签订有关“合同书”等事项。另一方面，从签订的形式要件和内容看，并未违反法律、法规和国家政策。1997年10月20日，原、被告双方经协商，自愿签订具有权利义务内容的“合同书”，该合同签订的依据是《中共中央关于教育体制改革的决定》。其依据的主要内容是“用人单位委托招生制度成为国家招生计划的重要补充，委托单位要按议定的合同向学校交纳一定数量的培训费，毕业生应按合同规定到委托单位工作”。
本案一、二审法院经过开庭审理后，均认定双方当事人签订的“合同书”合法有效是正确的。
3.本案被告不履行“合同书”，是否有法定的理由?
本案被告不履行“合同书”，是否有法定的理由是一、二审法院的分歧所在。一审法院认为，被告根据漳平市人民政府的“市教育工作专题会议纪要”，公布了测试工作方案，视为要约；原告参加择优考试，视为承诺了终止“合同书”所约定的条款，重新达成了用人协议。且符合《中华人民共和国教师法》第十三条、第十七条规定。二审法院认为，被告不履行“合同书”，没有法定的理由。第一，被告作为行政主体，在行政合同中虽然享有行政优益权，有权单方变更合同内容，但这种单方变更合同内容的权利只有在某些特定的情形下才能行使。这些特定情形包括国家法律、政策发生变化，履行合同会给国家利益或者社会公共利益带来损失，行政主体没有履行合同能力等。如果行政主体单方变更合同内容给相对人合法权益造成损害的，必须给予一定补偿。本案中，被告举出的（1999）4号国务院文件《国务院批转教育部面向21世纪教育振兴行政计划的通知》和（2000）6号福建省人民政府文件“关于批转省教委：福建省实施面向21世纪教育振兴行政计划意见的通知”中关于逐步提高教师队伍整体素质的主要内容仅仅是逐步提高教师队伍整体素质，分阶段达到大专以上学历的规划性目标要求，体现的是一种教师竞争上岗、择优录用的精神，并没有规定应先达到大专以上相关学历才能安排就业；不能认为是国家法律、政策发生变化，不能作为被告漳平市教育局单方变更合同的依据。第二，从（2000）103号福建省人民政府办公厅文件“福建省人民政府办公厅批转省教育厅关于做好2000年中等师范毕业生就业工作意见的通知”的精神来看，省教育部门对普通师范学生及委培生的分配问题都明确规定原则上回生源所在地任教，应按协议就业。而对于普通师范学生及委培生签订的就业协议，只是解决学生就业分配的一种途径，这种途径是“可采取”的一种方法，而不是“应采取”的惟一方法。第三，（2001）23号漳平市人民政府“市教育工作专题会议纪要”的决定，主要是按上级有关部门精神，鼓励提高教师队伍师资水平，由普通师范学生与县教育局签订就业协议，留校继续大专学历的一种措施。“市教育工作专题会议纪要”不是规范性法律文件，不具有法律约束力，不能作为被告不履行具体行政行为的依据。而且，继续签订就业协议书应经双方自愿。第四，原告报名参加择优考试并不意味着接受要约，同意被告变更合同，因为行政合同有别于经济合同，行政相对人与行政机关的地位并不平等，况且被告测试方案并无明确参加择优考试，即为放弃原“合同书”的分配形式的意思表示，一审以原告报名参加考试未被录用，应视为上诉人同意变更委培合同的内容的承诺是错误的。第五，《中华人民共和国教师法》第一条规定，为了保障教师的合法权益，建设具有良好思想品行修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展，制定本法。第二条规定，本法适用于在各级各类学校和其他教育机构中专门从事教育教学工作的教师。从该法制定的目的和适用的对象范围来看，前提必须是已从事教育教学工作的教师。本案原告还未分配，正为争取成为教师而诉讼。不属《中华人民共和国教师法》第十三条、第十七条适用的对象范围。一审法院断章取义实属不当。
从上述一、二审法院的分歧比较看，被告不履行“合同书”没有法定的事由，已是不争的事实，二审法院予以改判被告履行分配义务是正确的。
4.本案能否参照适用相关民事实体法?
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。根据该规定，对于行政案件中的程序问题在行政诉讼法及解释没有规定的情况下可以参照民事诉讼的程序规定，这一点是无争议的，但对于行政合同能否参照适用相关的民事实体法则众说不一。中国加入WTO后，随着行政管理方式的多样化和行政管理理念的变化，行政机关常常通过与行政管理相对人签订合同的方式，履行行政管理职能。在行政审判实践中，此类行政合同纠纷越来越多。笔者认为，审结行政合同纠纷案件时，法律、法规对行政合同有特别规定的，应当优先适用特别规定，没有特别规定的，可以参照《合同法》、《民法通则》相应规定审理。同时建议最高人民法院对此问题作出司法解释加以规定为好。本案二审法院在无特别规定的情况下，参照适用《中华人民共和国合同法》第六十条第一款、《中华人民共和国民法通则》第一百一十一条规定，是合理和可行的，并未违反法律规定。
（丁建岩）