（一）首部

1.判决书字号：浙江省武义县人民法院（2002）武行初字第12号。

2.案由：不履行城建管理法定职责案。

3.诉讼双方
原告：张某等16人。
原告诉讼代表人：张某，男，1952年6月1日出生，汉族，教师，住武义县县城。
原告诉讼代表人：鲍某，女，1963年3月20日出生，汉族，无业，住武义县县城。
原告诉讼代表人：聂某，男，1973年10月10日出生，汉族，无业，住武义县县城。
原告诉讼代表人：朱某，女，1972年1月4日出生，汉族，无业，住武义县城。
原告诉讼代表人：陈某，女，1966年11月13日出生，汉族，职工，住武义县县城。
以上原告诉讼代表人的委托代理人：方慧颖，浙江婺星律师事务所律师。
被告：武义县建设局。
法定代表人：夏某，局长。
委托代理人：左文辉，浙江中义律师事务所律师。
第三人：王某，男，1962年7月11日出生，汉族，私营企业业主，住武义县。
委托代理人：陶锡金，浙江中义律师事务所律师。
委托代理人：曾永士，武义县联合法律服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：浙江省武义县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张志宏；人民陪审员：徐世明、项德华。

6.审结时间：2002年10月18日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原武义县建设与环境保护局不履行城建管理法定职责。

2.原告张某等诉称：原告住所南侧是第三人王某等四人的拼建房。2000年10月31日，原告曾以第三人违法建房、原武义县建设与环境保护局不作为为由提起行政诉讼。在诉讼中，原武义县建设与环境保护局对第三人的违章行为作出处罚决定，原告为此申请撤诉。但是处罚决定生效后，第三人没有自动拆除违法建筑，被告也未采取执行措施或申请法院强制执行。原告多次向被告提出要求执行处罚决定，均遭被告推脱。而第三人的违章行为却仍在继续。房屋超出规划的11.3米达到15米、二层起违章挑梁1.5米、强占公共通道建附属房使其与原告房屋间距由规划的9米减为6米。第三人的行为严重侵犯了原告的通行、通风、采光等相邻权益。
原告认为，被告作为职能机关有法不依、违法不究，已构成行政不作为，并造成第三人公然对抗具有法律效力的处罚决定，肆意践踏原告的相邻权。为此，请求法院判令被告履行法定职责，及时拆除第三人的违法建筑。

3.被告辩称：第三人具有违章行为属实，其作出处罚决定后未依法申请执行属实。现已过申请执行期限，其本身不具有强制执行权，待法院就本案作出判决后，其再作出相应的行政行为。

4.第三人述称：其建房超高属实，但所建高度并不足15米；封闭庭院违章属实，但所建附属用房并没有占用公共通道，且对原告并无大的影响；挑梁1.5米违章不实，其挑梁是规划允许的。现被告未在规定期限内申请执行，原处罚决定书无效。请求本院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
武义县人民法院经公开审理查明：原告张某等16人坐落于县城武阳路丹阳小区的公寓房与第三人王某的房屋南北相邻。2000年10月，张某等原告以第三人违章建房严重影响其住所采光、通风、通行等相邻权，原武义县建设与环境保护局不履行法定职责为由向本院提起诉讼。在诉讼过程中，原武义县建设与环境保护局于2000年12月15日作出武城建（2000）罚字第47号城建监察行政处罚决定书，认定第三人在丹阳小区的建设中已建高度13.40米，超出规划的建筑总高度2.10米；东排头第三层起外挑0.5米×3.00米，北侧庭院两间一层封顶等建筑为违法建筑，决定责令第三人限期拆除违法建设的建筑物。2000年12月18日，原武义经济开发区地政规划建设局作出了届期将申请法院强制执行该处罚决定的承诺。2000年12月19日，本院裁定准许张某等原告撤回起诉。处罚决定书生效后，第三人并未自觉履行拆除义务，原武义县建设与环境保护局以及该局分立后继受其规划管理职权的被告武义县建设局也未在法定期限内申请本院强制执行。期间，原告多次要求被告执行处罚决定未果。2002年6月，原告分别向县委、县政府、县人大等部门提交了一份书面报告，以被告对处罚决定不依法申请执行、第三人还有其他违章行为为由，要求相关部门督促被告武义县建设局依法行政。该报告经批转被告后，被告亦未进行过查处。
上述事实有下列证据证明：
1.商品房预（销）售合同书复印件七份。
2.房屋所有权证复印件九份。
3.行政起诉状复印件一份。
4.武城建（2000）罚字第47号城建监察行政处罚决定书复印件一份。
5.武义经济开发区地政规划建设局于2000年12月18日所作承诺的复印件一份。
6.武义县人民法院（2000）武行初字第15号行政裁定书复印件一份。
7.关于要求敦促被告依法行政的报告复印件四份。
8.武义县邮政局查询复函四份。

（四）判案理由
浙江省武义县人民法院认为：被告武义县建设局作为武义县人民政府城市规划行政主管部门，依法负有对城市规划区内的建设行为进行管理的法定职责。被告对该职权的履行无须相对人的申请，而应依职权主动作出。本案原告认为第三人违反规划要求建设房屋已严重影响其采光、通行等相邻权益，有权要求被告依法处理。被告对原告的请求不仅应当作出明确的答复和处理，而且负有在违章建筑责任人不自觉履行处罚决定时依职权在法定期限内申请人民法院予以强制执行的义务，以确保原告的合法权益不受侵害，实现其城市规划管理职责以维护社会公共利益。而本案被告在第三人没有自觉履行生效处罚决定书确定的义务时，并未依法申请强制执行，且对原告提出的第三人除处罚决定书确认的建设行为之外另有的相关建设行为（以下简称其他建设行为）至今未进行查处，显属违法。第三人在城市规划区内进行建设，理应自觉遵守城市规划，按建设工程规划许可证件许可的规划要求进行建设，服从规划管理，并自觉履行城市规划行政主管部门作出的处罚决定。现第三人违反城市规划建设，且未主动履行生效处罚决定书确定的义务以消除违章行为造成的不良影响，不仅对原告的采光等相邻权造成了妨害，并已损害了社会公共利益，依法应承担相应的法律责任。鉴于本案被告作出的处罚决定已逾法定申请执行期限，判令被告履行法定申请职责已无实际意义，但据此不能免除第三人遵守处罚决定，并予以自觉履行的义务，同样也不能免除被告采取其他补救措施弥补原告所遭受的损失，实现执法目的的责任。被告提出待本院就本案作出判决后再作出相关行政行为的答辩意见，与其负有主动履行管理城市建设的职责不符。第三人提出被告未在法定期限内申请执行，原处罚决定书无效的意见，依据不足，本院不予采纳。

（五）定案结论
浙江省武义县人民法院根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第四十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项、第六十六条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项、第六十条第二款、第八十八条之规定，作出如下判决：
1.确认被告武义县建设局对武城建（2000）罚字第47号城建监察行政处罚决定书未在法定期限内申请强制执行的行为违法。
2.责令被告武义县建设局对第三人王某位于县城武阳路丹阳小区的其他建设行为履行法定职责。限于本判决生效后六十日内履行完毕。
案件受理费100元，其他诉讼费用200元，合计人民币300元，由被告武义县建设局负担。

（六）解说
这是一起典型的不履行法定职责案。本案争议焦点如下：
1.关于被告在作出具体行政行为后，未在期限内申请强制执行导致其本身不具有强制执行权时，是否就只消极等待、放任违章行为存在。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十四条规定：“申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。申请执行的期限从法律文书规定的履行期间最后一日起计算；法律文书中没有规定履行期限的，从该法律文书送达当事人之日起计算。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”被告作为武义县人民政府城市规划行政主管部门，依法负有对城市规划内的建设行为进行管理的法定职责。被告在第三人没有自觉履行生效处罚决定书所确定的义务时，应履行职责依法申请人民法院强制执行，而无须相对人的申请。但本案被告无正当理由拖延申请执行，以致超过申请人民法院强制执行的期限，使第三人王某的违法建设行为持续存在，其行为不仅给被告自身的执法形象造成不良影响，同时加大了行政执法难度。因此，被告应在依法定职责自觉履行其法定职能外，对其因失职造成的后果，也应及时采取补救措施，弥补原告所遭受的损失，实现执法的责任，而不应消极等待、放任违法建设行为。
2.被告未在规定期限内申请人民法院强制执行，原处罚决定书是否有效问题。
按照有关规定，第三人在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。
判断一个具体行政行为是否成立的标准，主要是该行为是否经过必经法定程序，是否具备必备形式，不符合这些标准即为行政行为不成立。本案被告针对第三人的违法建设行为在查清事实的基础上依照国家法律、法规规定，作出处罚决定，其处罚决定书一经生效，即具有法律效力。处罚决定书发生法律效力后，第三人不自觉履行，行政机关可以依职权向人民法院申请强制执行。行政机关的逾期申请，虽然影响对处罚决定书的强制执行，但并不影响其处罚决定书的效力。行政机关应根据个案情况，积极主动采取补救措施。
3.对第三人的其他违法建设行为被告应否主动履行法定职责。
本案原告认为第三人违反规划要求建设房屋，已严重影响其采光、通行等相邻权益时，有权要求被告履行其法定职责，对第三人的建设行为进行调查。被告在接到举报后，应依职权积极主动查清事实，对原告的请求作出明确的答复，对第三人的违法建设行为作出恰当的处理，做到依法行政，以确保原告的合法权益不受侵害，实现其城市规划管理职责以维护社会公共利益。因此，原告诉请确认被告不履行法定职责违法，并要求其对第三人其他违法建设行为履行法定职责之请求，于法有据，故对原告等16人的诉讼请求予以支持。
（陈慧芝）