(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:福建省龙海市人民法院(2002)龙行初字第011号。
二审判决书:福建省漳州市中级人民法院(2002)漳行终字第83号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):龙海市海澄镇房地产开发有限公司。
法定代表人:刘某,经理。
委托代理人(一审):卢某,龙海市第三建筑公司施工员。
委托代理人(一审):黄邵涛,福建闽隆律师事务所律师。
委托代理人(二审):卢某。
被告(上诉人):龙海市建设委员会。
法定代表人:黄某,主任。
委托代理人(一审):黄某1,龙海市建设委员会规划科科长。
委托代理人(一审):林涛,福建厦门自立律师事务所律师。
委托代理人(二审):廖惠忠、江凯雄,福建闽隆律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:福建省龙海市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:陈凤平;审判员:王峰扬;代理审判员:庄伟毅。
二审法院:福建省漳州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘小玲;代理审判员:朱家辉、盖华丽。
6.审结时间
一审审结时间:2002年7月2日。
二审审结时间:2002年8月14日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2001年1月7日被告许可原告在海澄镇民政路西门桥西建一幢商住楼,商住楼后面4米的通道上可以设置一层深3米、宽与商住楼长度一致的柴火间,并在一层的柴火间上设置外楼梯引向楼内的楼梯。2002年1月31日,被告发出“关于要求改正西门桥西B幢商住楼西南通道建设的通知”(下称改正通知),要求原告取消柴火间建设,将外楼梯移入商住楼主楼内。
2.原告诉称:原告2000年初取得开发房地产所需法律文件,按照相关许可文件,原告所开发的商住楼“西门桥西B幢”配有柴火间及楼梯。原告主楼竣工后待施工外楼梯及柴火间时,被告却向原告发出更改通知,要求原告取消柴火间建设,将楼梯移入商住楼主楼内。由于该通知书的发放,导致安置户及购房户纷纷要求退房,原告无法进行配套建设,蒙受了极大的损失。原告认为,被告在批准原告建设后无正当理由对其批准发放的文件进行更改,侵犯了原告的合法权益,请求判决撤销被告作出的改正通知。
3.被告辩称:发改正通知事出有因:第一,村民代表联名举报,反映原告对海澄镇西门桥西B幢商住楼的图纸未通过设计单位私自更改,另行设置楼梯,占用商住楼后面的通道;第二,经核查,发现被告1998年7月17日核发的建设工程规划许可证内容与原改建规划图及征用土地规划有误,所以提出更改意见并发出改正通知。被告认为,对有误发出的建设工程规划许可证件进行更正理由充分:第一,商住楼西南面规划留出4米通道符合建筑防火规范;第二,经检查后发现发出的建设工程规划许可证内容与详细改建规划图有误,及时更正,是坚持有误必纠,实事求是的原则;第三,经核查后发现,发出的建设工程规划许可证内容与征用土地规划有误,应该提出更正。综上所述,被告发出改正通知,证据确凿,理由充分,程序合法,请求法院依法驳回原告的起诉。
(三)一审事实和证据
龙海市人民法院经审理查明:原告龙海市海澄镇房地产开发有限公司原企业名称为龙海市海澄镇商品房开发公司(2001年3月13日改名)。1998年7月17日原告取得了被告颁发的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。2001年1月7日取得建筑工程施工许可证。许可证同意原告在海澄镇民政路西门桥西B幢商住楼用地面积566.95平方米,建筑面积3 975平方米,在商住楼后面4米的通道上可以设置一层深3米、宽与商住楼一致长度的柴火间,并在一层的柴火间上设置外楼梯引向楼内的楼梯。2002年1月31日,原告主楼竣工后,待施工外楼梯及储存间时,被告发出改正通知,通知以原告尚在建设的海澄镇西门桥西B幢商住楼西南面,根据用地规划,须留置有不少于4米宽度的通道,不得建设有任何建筑物或构筑物为由,要求原告取消柴火间建设,将楼梯移入商住楼主楼内。原告不服,向本院提起诉讼。
上述事实有下列证据证明:
1.海澄镇民政路西段二期改建规划图。
2.龙海市建筑设计院9539号一层施工更改平面图。
3.龙特国用(1997)字第0028号国有土地使用证。
4.建设工程规划许可证申请审批表、建设工程规划许可证。
5.龙海市建设委员会关于要求改正西门桥西B幢商住楼西南面通道建设的通知。
6.《建筑设计防火规范》GBJ16—87第6.0.9条规定、《福建省行政执法程序规定》第五十一条规定。
(四)一审判案理由
龙海市人民法院认为:行政行为成立便对相对方和行政主体产生法律上的效力。有效成立的行政行为非依法律规定不得随意变更或撤销。对于行政许可行为,行政机关在发给相对人许可证或执照后就不得随意更改许可事项和范围。本案中,被告龙海市建委对行政许可的内容作出变更,未严格依照《福建省行政执法程序规定》第五十一条第二款的规定进行操作,即应由行政机关法定代表人提出,责令原办理部门或其他部门审理,属程序违法。对原告海澄房地产公司发出的改正通知未引用相关的法律依据,属适用法律错误。对于被告在庭审中辩称的商住楼后面规划留出4米通道符合建筑防火规范的主张,经查,商住楼临街,与相邻A幢之间留有防火通道,商住楼后面没有留出4米防火通道并不违反《建筑设计防火规范》GBJ16—87第6.0.9条关于“消防车道的宽度不应小于3.5米……”的规定;对于被告在庭审中提出的规划许可证内容与详细改建规划图有误应予更正的主张,经查,详细改建规划图为被告1994年编制,而建设工程规划许可证为被告1998年7月核发,即使建设工程规划许可证规划的内容与详细改建规划图有矛盾,也应以后来核发的规划许可证为准,即视为对原规划图的修改和补充。被告在庭审中提出规划许可证内容与土地征用规模有误,但其提不出相应的证据说明。综上,被告的辩称均不能作为其发出改正通知的事实依据和法律依据。因此,被告对原告海澄房地产公司发出的改正通知程序违法,证据不足,适用法律错误,依法应予撤销。
(五)一审定案结论
福建省龙海市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、二、三目之规定,判决如下:
撤销被告龙海市建设委员会关于要求改正西门桥西B幢商住楼西南面通道建设的通知。
本案受理费100元,由被告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人(原审被告)诉称:1)被上诉人投建的商住楼违反城市规划和《建筑设计防火规范》,上诉人要求其更改具有事实和法律依据。1998年7月17日上诉人颁发给被上诉人的建设工程规划许可证“同意按龙海市建筑设计院9539号施工更改图进行建设”,该施工更改图在距离商住楼后面(西南面)2米处设计了一座宽44.8米、深3米的柴火间,并由柴火间原屋面设置了外楼梯引向商住楼内的楼梯,这个批准内容与上诉人审定1994年编制的规划图发生矛盾,使该商住楼后面只剩下2米,不利于住户的出入和使用要求;同时违反了国家规定的消防车道不少于3.5米的技术参数,不利于商住楼及周边建筑的防火要求。2)上诉人在程序上并不违法,其行政决定行为具有法律执行力。上诉人经集体研究后经法定代表人决定,责令原办理部门重新审理,并于2002年1月30日作出行政决定,责令被上诉人改正,程序合法。
(2)被上诉人(原审原告)辩称:1)被上诉人依据上诉人核发的建设工程规划许可证的规定进行建设,上诉人同意的龙海市设计院9539号施工更改图经消防部门会审,未提出更改意见,足以证明被上诉人的建设并未违反《建筑设计防火规范》,上诉人的诉称违背事实。2)上诉人审定的1994年12月6日编制的“海澄民政路西段二期改建规划图”未经依法审批,不具法律效力。3)上诉人未提供任何证据证明其对被上诉人作出的行政决定是由其法定代表人提出,责令原办理部门或其他部门调查审理后作出,明显违反了《福建省行政执法程序规定》第五十一条第二款规定的操作程序,属程序违法。因此,请求维持一审判决。
2.二审事实和证据
二审法院肯定了一审法院认定的事实和采纳的证据。
3.二审判案理由
漳州市中级人民法院认为:上诉人龙海市建设委员会决定被上诉人龙海市海澄镇房地产开发有限公司尚在建设的海澄镇西门桥西B幢商住楼西南面柴火间及楼梯进行更改,并向被上诉人发出改正的通知。根据《福建省行政执法程序规定》第五十一条第二款规定,即行政机关法定代表人对本机关的行政执法决定,认为确有错误需要变更或者撤销,应责令原办理部门或者其他部门重新审理。而上诉人未按规定操作遂向被上诉人发出改正通知,属程序违法。该通知要求被上诉人更正的内容,其理由事实不清,证据不足,且未适用相关的法律依据。上诉人认为其要求更改具有事实和法律依据等理由不能成立。原判认定事实清楚,证据确实充分,判决撤销正确。
4.二审定案结论
福建省漳州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
二审诉讼费100元,由上诉人负担。
(七)解说
本案是一起典型的行政机关自纠行政许可行为的案件,由于本案一审被告变更了原颁发给一审原告的许可证内容,将使一审原告基本竣工的价值数百万元的住宅楼基本结构改变,开发商因此将受到重大的经济损失。所以此案的审理在当地房地产开发行业中影响颇大。本案在审理过程中,主要涉及以下几个问题:
1.行政机关自纠行政许可行为的可诉性问题。审理本案时,因我国尚未颁布《行政许可法》,对部分变更许可内容的行为是否可诉存有争议。有的观点认为,行政机关自己纠正错误的行政许可行为,是其内部行政行为,法院不应当对其进行司法监督,以免挫伤行政机关纠正违法行政行为的积极性。本案一审法院合议庭认为,自纠行政许可行为是行政机关行使行政职权,针对特定的被许可人就特定的行政许可事项作出的有关该被许可人权利义务的单方行为。这一行为具有对象的特定性、实施的单方性特点,并且可以直接产生法律后果,具有强制性,完全符合具体行政行为的特征,属于可诉的行政行为。被许可人因行政许可行为的实施而取得某种资格或权利,行政机关若改变行政许可行为,将使被许可人取得的资格或权利发生变更或丧失。对此,被许可人完全可以以行政机关侵犯其已取得的合法权益为由而向法院提起诉讼。这符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定。因此,本案一审法院对原告的起诉予以立案受理,是合法、正确的。
2.对行政机关自纠行政许可行为的合法性审查问题。
本案审查的重点应当是龙海市建设委员会发给龙海市海澄镇房地产公司的“改正通知”程序是否合法、证据是否充分、适用法律是否正确。
(1)关于程序方面问题。本案所在省已于1993年1月1日开始实施《福建省行政执法程序规定》,该地方法规第五十一条第二款规定:“行政执法机关法定代表人对本机关作出的行政执法决定,认为确有错误需要变更或撤销,应责令原办理部门或者其他部门重新审理。”即变更的前提是由法定代表人责令原办理部门或者其他部门重新审理,否则视为违反程序。本案一审被告未按此规定进行操作暨作出变更,属程序违法,应判决撤销。
(2)关于事实和证据方面的问题。若一审原告所取得的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证确有存在违法或不当的事实,一审被告则有必要依法进行纠正。否则就属于认定原行政许可违法的事实依据不足,即自纠行政许可的具体行政行为主要证据不足。本案一审被告以原许可证同意一审原告在商住楼后面4米的通道上可以设置一层深3米、宽与商住楼长度一致的柴火间,不符合《建筑设计防火规范》的规定为由,更改原许可规划。但《建筑设计防火规范》并没有强制规定商住楼后面须留不少于4米的防火通道。此外,一审被告提出的规划许可证内容有误等主张,均提不出充分的依据予以说明。因此,一审被告在原许可证未出现违法或不当的事实的情况下,擅自对一审原告发出关于许可证的改正通知,属主要证据不足,应判决撤销。
(3)关于适用法律、法规方面的问题。行政机关对行政管理相对人作出的具体行政行为,应当正确适用法律、法规或规范性文件,要纠正或变更原具体行政行为同样也应当适用相应的法律、法规或规范性文件。本案一审被告所作出的纠正通知未引用法律、法规或规范性文件,明显缺乏相应的法律依据,属适用法律错误,应判决撤销。
综上,一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一、二、三目的规定,判决撤销龙海市建设委员会向龙海市海澄镇房地产开发有限公司发出的改正通知,二审法院对此予以维持,是合法、正确的。本案的审理实现了法律效果与社会效果的最大化。
(陈凤平 庄伟毅)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第296 - 300 页