(一)首部
1.判决书字号:福建省光泽县人民法院(2002)光行初字第01号。
3.诉讼双方
原告:光泽县粮食建筑工程公司(以下简称粮建公司)。
法定代表人:何某,经理。
委托代理人:吴某,工人。
被告:光泽县财政局(以下简称财政局)。
法定代表人:郭某,局长。
委托代理人:何某1,光泽县财政局干部。
委托代理人:李长德,福建建华律师事务所律师。
第三人:光泽县粮食局(以下简称粮食局)。
法定代表人:潘某,局长。
委托代理人:林祥云,福建建华律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省光泽县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:章惠麟;代理审判员:姚征、黄国平。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2001年11月19日,被告财政局作出光财国资(2001)40号“关于对粮建公司、粮油食品公司资产界定的批复”(以下简称“批复”)认为,(1)该两家集体企业没有职工个人入股,所有资产是由县粮食局直接投入和公司本身经营收益形成;(2)该两家集体企业是由县粮食局组织成立,由粮食局任命经理、下派工作人员、投入资金和给予扶持。根据国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局国资综发(1991)23号《关于发布〈企业国有资产所有权界定暂行规定〉的通知》和国家国有资产管理局国资农发(1991)12号《关于用国有资产开办的集体企业或经营单位产权归属问题的通知》精神,界定原告粮建公司集体企业的资产全部为国有资产。
2.原告诉称:1979年7月2日,原告由第三人申请“恢复修缮队并经批准拨给集体工人指标12名”,1984年9月升级为基建队,1988年1月再次升级为粮建公司,并领取了“企业法人营业执照”,经济性质为集体企业。本公司能发展到今天,均是全体职工共同劳动,勤俭节约,集体积累形成。自初始创办的粮食修缮队发展到粮建公司,第三人分文未投资,而原告从开办到登记注册均为集体所有制企业,因此公司的财产权应属原告所有。被告在缺乏充足证据和适用法律错误的情况下作出本公司的资产全部为国有资产的界定,严重侵犯了原告的财产权,依照国家资产管理局《集体企业国有资产产权界定暂行办法》的规定,要求法院撤销被告财政局作出的光财闽国资(2001)40号“批复”,并确认原告资产属集体企业资产。
3.被告辩称:原告初始成立时是由第三人粮食局向光泽县革命委员会申请批准的,不是任何个人自发成立的,第一任的负责人由第三人委派并在该局领取工资,其办公场所也是由第三人提供,其后历任负责人(经理)均是由第三人委派或任命,职工的进出人事权由第三人决定。1980年至1985年期间由第三人拨款支付原告兴建办公楼、仓库和职工宿舍的征地费用。第三人系统内部的修缮工程基本上交由原告方承揽,如外单位施工的项目管理费也由第三人定为归原告收取。此外,原告会计报表实收资本也填写为国家资本,证实粮食局是原告企业的惟一投资者。综上,答辩人将原告的资产界定为国有资产事实清楚,证据确凿,适用法规正确,程序合法,应依法予以维持,并驳回原告的诉讼请求。
4.第三人述称:原告企业由本局组建,历任经理由局里任命,职工进出均是由本局批准。原告现有的办公楼、仓库以及职工宿舍的征地费用均是由本局出资,后企业升级为公司时也是由本局拨款,用于补足注册资金。从原告单位组建至今历年来的报表中均未体现过有个人入股或投资,只有本局注入资金的事实,原告现有的资产是由本局投入和公司本身经营收益形成。根据《关于用国有资产开办的集体企业或经营单位产权归属问题的通知》第一条规定:“完全用国有资产开办登记注册为集体所有制性质的企业或经营单位,由国家投资及投资的经营收益形成的资产属国家所有”以及其他规章规定,财政局对原告产权界定为国有资产是实事求是,于法有据的,为维护和保障国有资产不至流失,应依法维持该“批复”。
(三)事实和证据
光泽县人民法院经公开审理查明:1979年7月2日经第三人粮食局申报光泽县革命委员会批准,恢复其直属修缮队(即原告前称)机构,经济性质为集体企业,并拨给集体所有制工人指标12名。恢复之初该队负责人由第三人委派,并在该局领取工资,该队办公场所也是由第三人提供。其后历任负责人(经理)也均是由第三人委派或任命,该队职工的进出人事权由第三人决定。1980年至1985年期间,原告兴建的办公楼、仓库和职工宿舍以及综合大楼的建设用地征用土地补偿费均由第三人出资支付合计72 000元,现有据可查该项支出44 000元。1989年原告单位由粮食基建队升格为粮食建筑工程公司时因其注册资金达不到升格为公司的标准,其差额58 000元的流动资金也是由第三人作为组建单位投资注入。在原告恢复至今的经营过程中,粮食系统的修建工程项目基本上由第三人决定交由原告承建,另外施工单位承建粮食系统基建项目的管理费也由第三人决定归原告收取。此外,原告于1996年4月30日呈报的“资产(资金)核实申报表”和2001年1月填报的“国有粮食企业基层会计报表”(2000年度)中实收(际)资本(股本)只有国家资本344 340.24元。原告现使用的仓库、办公室、宿舍及综合楼等房产均是以第三人粮食局的名义申请登记,虽产权人一栏填写为原告,但所有权性质登记为全民所有制。另原告的所有房、地产权证书均为第三人持有。
2001年11月5日因粮食企业改制需要,原告和粮油食品公司两个集体企业与第三人就企业资产产权界定意见不一,第三人遂向被告要求予以确认。同日被告成立产权界定小组,具体负责该企业产权界定工作。11月19日被告作出“批复”,界定该企业资产全部为国有资产。原告对此“批复”不服,遂向本院起诉。
上述事实有下列证据证明:
被告财政局向本院提交的证据材料有:
1.1980年8月22日、1984年5月26日、1984年11月29日、1985年2月9日、1985年10月4日共五张由光泽县城关公社杭川大队(武林村)出具的收到县粮食局征用基建(地皮)价款(费)等合计44 000元。证明第三人粮食局为原告兴建办公楼、宿舍和仓库所作的投资征地费用。原告质证时虽提出上述收据不能表明是用于本企业哪块征地费用情况,但承认本公司兴建的办公楼、仓库以及宿舍等的征地费用都是第三人拨款支付的。第三人对该证据无异议。因此,对该证据本院予以采信。
2.原告单位历任领导任职表。证明原告单位历任领导的任命权在第三人粮食局。经质证,原告和第三人无异议,对该证据本院予以采信。
3.1996年4月30日由原告申报,第三人复核和被告审核的“资产(资金)核实表”以及2000年12月30日由原告填报的“国有粮食企业基层会计报表”各1份。证明原告企业实收资本(股本)344 340.24元,其中国家资本也是344 340.24元。原告质证认为该二份报表是本单位财务人员失误填报的。本院认为,该二份报表系本案纷争前由原告单位填报,并由当时公司经理同时签名上报。原告质证认为是误填,但不能说出误填的理由并举证证明。第三人对此证无异议。因此,原告质证依据不足,对该证本院予以采信。
4.2001年11月5日第三人粮食局向被告提交的“关于要求对下属两家集体企业资产进行产权界定的请求”和附件“国有资产产权界定表”;2001年11月6日“关于粮食局下属粮建公司成立初期及有关情况说明”;以及1979年7月2日粮食局向光泽县革命委员会提交的“关于要求恢复修缮队的报告”。证明原告单位在1979年7月由第三人申请恢复成立并拨给集体所有制工人指标12名,当时办公场所设在粮食局内,首任负责人由粮食局委派和发放工资。原始资本由该局投入,该企业成立后,第三人的资金、项目上给予大力扶持,粮食系统的基建修缮项目基本上给原告承建,或由外单位承建的项目管理费也由原告收取。并视同国有企业对其人、财、物进行管理。因企业改制,原告对第三人后续投资款95 000元提出异议,因此要求被告对该企业的资产进行产权界定。经质证,原告对上述三份书证真实性无异议,但认为有些事实不符,以及具体投资数额有异议。本院认为,被告所举三份证据所证明的事实,可以从本案中其他证据以及原告的自认中相佐证,原告不能举证反驳上述证据。因此,对上述三份书证本院予以采信。
5.1998年5月13日被告下发的“关于成立‘光泽县城镇集体企业产权界定工作小组’的通知”光财国资(1998)12号文件;2001年11月5日财政局、粮食局两单位领导及有关人员参加的“关于对粮建公司和粮油食品公司资产界定问题”会议记录。上述2份书证证明被告依规定对集体企业资产界定成立了产权界定小组,具体负责企业产权界定工作。经质证无异议。本院予以采信。
原告粮建公司向本院提交的证据材料有:
1.1990年1月5日原告支付林某建筑本公司综合楼工料费107 163.47元和安装材料费5 555.83元的单据。证明原告自己出资兴建本公司综合楼。经质证,被告无异议,但第三人认为该基建款的支付是由该公司积累的资金,而不是其他人的资本金。本院认为,原告所举证据虽然真实,但不能证明该笔资金的性质是集体资本还是国家资本或其他个人投资,因此不具有证据的关联性。第三人质证有理,因此对该证本院不予采信。
2.1985年4月20日由原告支付本队河边宿舍工程工料费32 194.72元及支付该地基原使用人龚某补偿费650元的票据。证明原告与第三人通过建宿舍楼抵偿综合楼征地费用的事实。经质证,被告及第三人认为,该河边宿舍由原告支付工程款并作为粮食局干部宿舍使用的事实无异议,但不能证明原告用这栋房屋与第三人支付的综合楼征地费用抵偿的事实。本院认为,原告不能举其他证据佐证其证明的内容,仅凭该孤证不具有此证明力。因此,该证与本案不具有关联性,对此证本院不予采信。
3.1992年11月25日由第三人粮食局提交的光泽县城镇房屋所有权登记申请表3份;房屋所有权证存根第10208号和第10209号;光国用(1991)字第0466号和(1992)字第0672号国有土地使用证。证明现坐落于光泽县武林路108号和219号二处的房屋(含仓库、木工房、宿舍、办公室、综合楼等)产权人是原告所有。被告和第三人质证认为,上述三份申请表和二份房屋所有权证存根中,产权人名称上虽为原告,但其中四份均载明该房产的所有权性质为全民所有制,因为第三人下属企业众多,房地产的使用单位也多,在产权人一栏内只好填写使用单位名称以示区别,但均载明该房产的所有权性质为全民所有制,况且该房地产证书历来均由第三人粮食局申办和持有。原告反驳认为,四份书证中填写的所有权性质为全民所有制系笔误。本院认为,原告提供的上述书证,特别是二份房屋所有权证存根已载明原告房产的所有权性质为全民所有制。原告反驳称此为笔误显然无说服力,第三人对产权人填写为原告的解释合乎情理,且原告的房屋所有权证和国有土地使用证均为第三人粮食局持有。因此,此证只能证明原告是房产的使用人。
第三人粮食局向本院提交的证据材料有:
1.“企业法人申请开业登记注册书”;光泽县审计局于1989年5月20日出具的“审计验证资金核定书”以及1989年5月17日由第三人出具的转账支票(金额31 000元)一张。证明原告单位由基建队升格为粮食建筑工程公司时,组建单位为粮食局,因其注册资金不足,由第三人粮食局注入流动资金58 000元,使原告达到升格为公司后的公司注册资金标准,此笔资金也证明第三人对原告的后续投资事实。经质证无异议,对该证本院予以采信。
2.2002年1月29日,由光泽县鸾凤乡武林村村民委员会出具的证明1份。证明第三人粮食局于1980年至1985年共向该村征用的土地支付土地补偿费等合计107 000元,用于原告单位兴建综合楼、仓库、宿舍等。经质证,原告认为,本公司兴建综合楼10万元征地费不属实,当时该地价不可能那么高。本院认为,该证的证明效力因原告提出异议,需其他证据佐证后方可采信。
3.证人陈某出庭作证,证明原告的房产所使用的土地均是由第三人出面与武林村协商并出资支付。其中原告综合楼的征地费为65 000元,另35 000元为投资于双方共建的杭川饭店,该款合计10万元。另1980年第三人支付7 000元征地费征得地由原告兴建办公室、仓库、宿舍等。经质证无异议。本院认为,证人陈某1980年起到1984年任该村主要领导,其证词与武林村的证明以及被告举证1之间可以相互佐证,证明原告现有房产的征地费用均是由第三人出资的事实。对此证本院予以采信。
(四)判案理由
光泽县人民法院根据上述事实和证据认为:我国《宪法》规定了国家财产神圣不可侵犯的原则,针对一些全民单位用国有资产开办各种类型的企业或经营单位,在工商注册时却登记为集体所有制性质的问题,国家有关部门规定了国有资产所有权界定的原则,即《企业国有资产所有权界定的暂行规定》第四条:“本规定所称企业国有资产是指国家以各种形式对企业的投资和投资收益形成的资产。没有法律依据归集体、个人或外国政府、法人、公民所有的资产均属国有资产。”因此,在所有权界定中,不应以企业法人登记的经济性质来界定资产的性质,而要追溯企业初始投资的资金来源,按各种经营成分“谁投资,谁所有,谁收益”的原则确定。对于一些因历史及其他原因没有法律依据归他人所有的资产,根据国家所有权特殊保护原则,仍界定为国有资产。本案中,原告虽经工商注册登记为集体所有制经济性质,但其从1979年恢复之初到1989年升格为公司法人时,其组建单位均是第三人粮食局并以拨款支付征地费用和注入流动资金,以及承建本系统修建工程项目等形式予以资助原告经营发展。从原告填报的资产(资金)核实申报表等其他报表也明确表明该企业只有国家资本而无其他资本投入,原告现使用的房屋所有权性质也是全民所有制。据此,原告诉称第三人对其分文未投资与事实不符。虽然原告现有的企业资产仅凭第三人的投资是难以实现的,同时也离不开全体职工的艰苦创业发展和集体企业的积累,但企业资产所有权的界定并不是以企业现有资产的总额或工商登记注册的企业性质来确认,而是以投资的资金来源,按照“谁投资,谁所有,谁收益”的原则确定。因此原告以工商注册登记为集体性质以及由全体职工共同劳动集体积累形成的资产应确认为原告集体所有的诉讼请求的依据不足,对此不予支持。因本案纠纷发生于2001年11月19日之后,在此之前,国务院有关部门已先后发布了三个有关国有资产产权界定的规章及规范性文件,特别是国家国有资产管理局于1994年11月25日发布的《集体企业国有资产产权界定暂行办法》,对本案更具有适用性。但被告在作出该“批复”时却未引用,同时也未参照适用必须适用的具体规章及条款内容。因此,原告诉称被告适用法律错误的理由成立,对原告要求撤销被告财政局作出的光财国资(2001)40号“批复”的诉讼请求应予支持。
(五)定案结论
福建省光泽县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第二目和最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项规定,参照国家国有资产管理局《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第八条第(一)项以及国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局《关于企业国有资产所有权界定暂行规定》第九条第(一)项、第八条第(一)项等规定,作出如下判决:
1.撤销被告光泽县财政局作出的光财国资(2001)40号“关于对粮建公司、粮油食品公司资产界定的批复”。
2.驳回原告光泽县粮食建筑工程公司要求确认其企业资产属集体企业资产的诉讼请求。
案件受理费100元,其他诉讼费100元,合计200元,由被告光泽县财政局和原告光泽县粮食建筑工程公司各负担100元。
(六)解说
1.该“批复”是否可诉问题。
产权界定,是指国家依法划分财产所有权和经营权、使用权等产权归属,明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为。本案中,被告财政局针对第三人粮食局“关于要求对下属两家集体企业资产进行产权界定的请示”,作出该两家集体企业资产全部为国有资产的“批复”是具体行政行为。首先,被告财政局是产权界定的主管机关,代表国家行使对企业国有资产所有权界定工作的职权。其次,该“批复”作出后,直接对原告和第三人的权利义务产生影响,如原告企业资产界定为国有资产后,其所有权属于国家,原告对其只拥有法人财产权,而对该企业资产的处分权利就要受到有关部门的管理和监督。最后,该“批复”不仅直接针对第三人的请示,而且也抄送给原告,对原告和第三人的权利义务关系产生影响。所以该“批复”属于具体行政行为。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第一款规定,原告的起诉属于人民法院行政诉讼的受案范围,因此,该“批复”可诉。
2.原告企业资产被界定为国有资产的事实依据和法律依据。
本案中,第三人粮食局属于国家行政部门。原告虽经工商注册登记为集体所有制经济性质,但其从1979年恢复之初到1989年升格为公司法人时,其组建单位均是第三人粮食局,并由该局拨款支付原告建办公综合楼、宿舍等的征地费用和注入流动资金,以及给原告承建粮食系统的修建工程项目等形式予以资助原告的经营发展。另从原告在与第三人发生争议前填报的资产(资金)核实申报表也证明原告企业只有国家资本而无其他资本投入,原告现有的房屋产权性质也明确表明是全民所有制。国家国有资产管理局关于《集体企业国有资产产权界定暂行办法》第八条第(一)项规定:“全民单位以货币、实物和所有权属于国家的土地使用权、知识产权等独资创办的以集体所有制名义注册登记的企业单位,其资产所有权界定按对国有企业产权界定规定办理。”国家国有资产管理局、财政部、国家工商行政管理局联合发布的《企业国有资产所有权界定的暂行规定》第九条第(一)项规定:“各级人民政府、国家行政部门或国家其他单位用各种形式的实物投资、货币投资和所有权应属国家的无形资产投资所创办的以集体所有制名义注册登记的企业单位,其资产所有权界定参照本规定第八条办理。”第八条第(一)项规定“各级人民政府、国家行政部门或国家其他单位的各种形式的实物投资、货币投资和所有权应属国家的发明创造和技术成果等无形资产投资”形成的资产均属国有。根据“谁投资,谁拥有产权”的界定原则,被告对原告企业资产性质作出属国有资产的界定是正确的。
3.对本案裁判的考量。
由于被告在作出该“批复”时,没有适用应当适用的规章以及具体条款内容,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第二目的规定,属于适用法律、法规错误的情形,依法判决撤销该“批复”,但在裁判主文中没有作出判决被告重新作出具体行政行为的判决,主要从以下两个方面考虑:第一,根据国家国有资产管理局印发的《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》第二十八条第一款第一项规定:“全民单位的各项资产及对外投资,由全民单位首先进行清理和界定,其上级主管部门负责督促和检查。必要时也可以由上级主管部门或国有资产管理部门直接进行清理和界定。”第三项规定:“经认定的国有资产,须按规定办理产权登记等有关手续。”第三十一条规定:“全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷,由全民单位提出处理意见,经同级国有资产管理部门同意后,与对方当事人协商解决。协商不能解决的,依司法程序处理。”以上规定表明,产权界定只是明确产权归属的第一步工作,对全民所有制单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷,被告则无权调解和裁定,必须依司法程序处理。被告对原告企业资产所作的界定结论是正确的,因适用法律错误被撤销后,其可以在重作或同意第三人提出的处理意见与原告协商解决的处理办法上选择。第二,因原告起诉时要求法院确认原告的资产属集体企业资产,经审理查明原告的该项诉讼请求依据不足,依法判决驳回原告的诉讼请求。实质上已为本案原告与第三人关于原告企业资产属国有资产的纷争作出了明确的裁决。再者法律对此只是规定“并可以”判决被告重新作出具体行政行为,而不是“应当”判决重作。根据本案实际情况未判决被告重作也是符合法律规定的。事实证明,该案宣判后,三方当事人均未提起上诉,而是协商解决了该纠纷。
4.建议。
综观本案三个有关国有资产产权界定的适用规章,许多条文属重复规定,而对全民单位与其他经济成分之间发生的产权纠纷却没有规定国有资产管理部门有调解和裁定权,更没有赋予此类纠纷的当事人有申请复议权。因此建议有关部门应对资产产权界定纠纷作统一规范和制定行政救济以及司法救济程序,以维护国有资产所有者和集体、个体资产所有者的合法权益。
(章惠麟)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第300 - 307 页