(一)首部
1.判决书字号:福建省武夷山市人民法院(2002)武行初字第1号。
3.诉讼双方
原告:武夷山市苏闽寒舍。
法定代表人:强某,总经理。
委托代理人:李某。
被告:武夷山市旅游局。
法定代表人:鄢某,局长。
委托代理人:林永铭,南平夷顺律师事务所律师。
委托代理人:林某,福建省旅游局质检所干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省武夷山市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:郑明水;审判员:叶林友、潘梦光。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2002年11月,武夷山市旅游局经上级旅游局的授权派出星级评查员对武夷山市辖区的星级饭店进行年审复核,在对武夷山市苏闽寒舍进行年度复核评定中认定苏闽寒舍未能达到二星级涉外旅游饭店标准,遂作出“关于武夷山市苏闽寒舍降星处理的通知”(以下称简“降星通知”),苏闽寒舍不服,于2002年1月17日向武夷山市人民法院提起诉讼。
2.原告诉称:被告于2002年11月28日作出“降星通知”,决定对原告给予降为一星级饭店的处理。原告认为“降星通知”认定的复核情况不属实;“降星通知”违反程序,依照《中华人民共和国评定旅游涉外饭店星级的规定》(以下简称《评定涉外饭店的规定》)第十八条的规定,被告未向原告通报过任何复核报告;第十九条第四项的规定,被告对未被警告过的饭店直接降低星级实属行为明显不当。根据《行政诉讼法》第十一条的规定,提起行政诉讼,请求撤销被告作出的“降星通知”,责令被告消除影响。
3.被告辩称:原告的诉讼请求于法无据,与事实相悖,我局旅游涉外饭店星级评定机构根据事实和行业标准以及规范性文件采纳星级评定检查员的建议,对原告的降星处理是正确的。旅游涉外星级饭店星级评定与考核工作,是依据国家标准进行的星级饭店行业管理活动,与旅游行政主管部门的具体行政行为有本质上的区别。原告的诉讼实质上是对国家标准和国家旅游局规定的质疑,鉴此,根据我国《行政诉讼法》第十二条第二项,本案不属于人民法院受理行政案件的范围,原告诉请不能成立,应依法裁定予以驳回。
(三)事实和证据
武夷山市人民法院经公开审理查明:1998年8月原告经星级评定机构确认评定为二星级旅游涉外饭店。依照《评定涉外饭店的规定》的规定,每年度均要复核一次。1999年由南平市旅游局派员对原告进行复核,复核结果经双方确认后,南平市旅游局发出书面警告限期整改通知书(但未送达原告)。2000年经授权委托由被告对原告进行年度复核,在复核报告中,检查员填写的内容与原告填写的整改报告内容不一致,添加了不利于原告的条款,同时,被告也未按照规定将复核报告向原告通报,并签名、盖章确认。2001年8月,被告经授权委托派员对原告进行年度星级复核。在复核报告书中的整改部分一栏的铅印内容与原底手写内容及时间不吻合,也未将复核结果向原告通报签名、盖章确认。2001年11月28日,被告根据评查员对原告的复核认定的事实与建议,作出了“降星通知”。
上述事实有下列证据证明:
1.旅游涉外星级饭店检查员证。
2.2001年11月28日被告作出的“降星通知”。
(四)判案理由
武夷山市人民法院根据上述事实和证据认为:武夷山市旅游局是旅游行政执法主体,依法实施旅游市场的管理和监督,并有对违反旅游行政法规的行为作出处罚的法定职责。本案双方讼争的焦点之一,是降星处理是否属于行政行为,是否属于行政诉讼受案范围。首先,被告是法定的旅游行政管理部门,构成行政执法主体特征。其次,被告在降星处理上适用了对外公布的规章、文件具有普遍的约束力,而不是内部规章文件,并且按照规程进行操作。最后,降星处理涉及行政管理相对人的权益,其中星级的内涵包括了相对人的经营权与收益权,由此表明降星处理已具备行政行为的特征。因而被告认为降星处理是对旅游市场审核管理的活动而不是行政行为的辩解理由不能成立。依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条的规定,属于人民法院行政诉讼受案范围。双方讼争的焦点之二,是被告的行政行为是否合法。首先,行政机关应依法行政,依据《评定涉外饭店的规定》第十八条的规定:“复核工作结束后,应由检查员写出复核报告,并通报饭店的最高管理层……”由于被告未将复核报告向原告通报签名、盖章确认,属程序违法。其次,被告提供的三份复核报告中存在年度涂改、添加条款、笔迹不同、铅印内容与手写内容相矛盾及时间不一致的现象。被告又不能证明是他方所为。因此,该证据违背了证据的合法性、真实性,不能作为该行政行为认定事实的证据使用。原告认为被告违反程序,认定事实不清,要求撤销降星处理行政行为的诉讼理由成立,应予支持。
(五)定案结论
福建省武夷山市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(二)项第一目之规定,作出如下判决:
1.撤销被告2002年11月28日作出的“关于给予武夷山市苏闽寒舍降星处理的通知”。
2.驳回原告要求被告消除影响的诉讼请求。
本案受理费100元,由被告负担。
(六)解说
本案中武夷山市旅游局对武夷山市涉外星级饭店的评定与复核权是源于国家和省旅游局的权限下放而得来的。那么规范性文件能否将行政执法权逐级下放?旅游主管部门下放授权旅游涉外饭店星级评定与复核权,符合法律、法规规定吗?
《中华人民共和国行政处罚法》第十五条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《中华人民共和国立法法》第七十一条规定:“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构,可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限范围内,制定规章。”由此可见,作为被告的业务领导机关,国家旅游局虽有制定规章的权利,但在制定的规章中没有对实施行政处罚权的授权,因而,这种以文件形式授权下放评定权与复核权是没有法律依据的。
《中华人民共和国行政处罚法》第十八条第一款规定,“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚”。第三款规定:“受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。”星级的评定与复核按照规定分为国家级与省级两级实施。该案中,被告的上级机关以文件的形式两级下放评定与复核权,且规章中也没有明确有委托的条款,在实体处理中本案的被告也没有以委托机关的名义作出具体行政行为。因而,该案中的委托关系在法律上是没有根据的,在行政执法中对行政管理人的所实施的行政行为也是无效的。
(郑明水)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览(2003年行政审判案例卷)》 中国人民大学出版社 第340 - 342 页