（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：海南省琼山市人民法院（1995）琼山行初字第17号。
二审判决书：海南省海南中级人民法院（1997）海南法行终字第27号。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：三亚市电视机厂。
法定代表人：张某，厂长。
一审委托代理人：汪世业，三亚市涉外经济律师事务所律师。
二审委托代理人：叶波、汪世业，南天律师事务所律师。
被告（被上诉人）：琼山市人民政府。
法定代表人：王某，市长。
一、二审委托代理人：吴钟本，琼山市第二律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：海南三和房地产开发有限公司，海南东湖野生动物园。
法定代表人：密某，经理。
一、二审委托代理人：赵海，海口方圆律师事务所律师。
第三人（被上诉人）：琼山市东山镇热带作物场。
法定代表人：黄某，场长。
一、二审委托代理人：王某1，该场副书记。
第三人（被上诉人）：琼山市东山镇人民政府。
法定代表人：陈某，镇长。
一、二审委托代理人：王某2，该镇司法办干部。
二审委托代理人：陈某1，该镇干部。
第三人（被上诉人）：海南威彩公司。
法定代表人：肖某，经理。
5.审判机关和审判组织
一审法院：海南省琼山市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：符致孝；审判员：蔡哗；代理审判员：黄波。
二审法院：海南省海南中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄一哲；代理审判员：黄海浪、王东史。
6.审结时间
一审审结时间：1997年3月20日。
二审审结时间：1997年12月24日。
（二）一审情况
1.一审诉辩主张
（1）被诉具体行政行为：1995年10月6日，被告琼山市人民政府作出（1995）第155号《关于终止执行联营种植芒果协议支持省重点项目建设的通知》（以下简称155号通知），以合同和协议未报经市人民政府或市土地管理部门批准为由，认定东山镇热带作物场与三宝电子工业联合公司于1988年8月10日签订的承包合同（项目名称：海南琼山南达种养实验场）和1989年6月10日签订的关于联营种植芒果的协议书无效，必须提前终止执行，将土地收回东山热带作物场以支持省重点项目的建设，并确定：①东山湖热带野生动物园内重点景观“百鸟园”和其他相关项目应立即抓紧建设，任何单位和个人不得以芒果园为借口，干扰动物园的建设施工；②考虑到联营种植的芒果园已投入一定的资金，为减少原联营双方的经济损失，由海南东山湖野生动物园的开发单位海南三和房地产开发有限公司，拨给东山镇热带作物场人民币30万元，用于支付三宝电子工业联合公司投入种植芒果的补偿，本款项在野生动物园开业后两个月内付清。所种植的芒果树，限在半个月内由三宝电子工业联合公司自行砍除完毕。（注：三宝电子工业联合公司于1990年并入原告三亚市电视机厂。）
（2）原告诉称：原告下属单位三宝电子工业联合公司与第三人东山镇热带作物场之间是联营承包农场种植的作物，既未改变土地使用性质，其使用权属亦无变更，不属于土地权属变更登记范畴。合同有效与否的确认权归人民法院或经济仲裁机构。该行政命令中的强制措施没有法律依据。所以，155号通知属于违法行政，请求予以撤销。此外，原告为支持省重点项目上马，可以终止联营，但必须依照海南省政府办公厅（1992）207号文制定的补偿价格计算。原告经营芒果园已有七八年之久，且已结果几年，而海南三和房地产开发有限公司和东山湖热带野生动物园却强行占用果园，造成的经济损失应由其承担。因此，原告请求被告琼山市政府和第三人海南三和房地产开发有限公司、东山镇人民政府补偿人民币156万元。
（3）被告辩称：原告三亚电视机厂下属单位与第三人东山镇热带作物场签订的联营、承包合同，未经市政府及国土管理部门登记审批，其合同无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条之规定，市政府的处理决定是正确的，应予维持。
（4）第三人海南三和房地产开发有限公司述称：经琼山市人民政府确认，我公司已取得该地使用权，应受法律保护；原告通过合同非法取得土地使用权，琼山市政府对此作出的行政命令是有法律依据的，应予维持；我公司与原告之间没有任何法律关系，更无过错侵权可言，故不承担任何民事责任，但仍同意市政府的决定，向东山镇热带作物场支付30万元作为芒果园的补偿。
（5）第三人东山镇热带作物场述称：我场拥有对该地的土地使用权，1988年至1989年间，我场与三宝电子公司签订承包、联营协议，曾送东山镇政府备案。1991年，东山镇政府与海南三和房地产开发有限公司签订土地转让合同，我们知道后，曾提出与原告三宝电子公司的承包联营问题，三和公司表示芒果园的补偿由三和公司解决。我场服从市政府155号通知所作的决定。
（6）第三人东山镇政府述称：该土地属全镇人民集体所有，我镇政府有权出让该地。因为事先有约定，所以芒果园的补偿问题由海南三和公司负责。市政府的处理决定是正确的，请予维持，我镇不负任何法律责任。
（7）第三人海南威彩公司述称：我公司是原告下属单位，受原告委托代管芒果园。现芒果园的补偿应由原告主张权利。
2.一审事实和证据
琼山市人民法院经审理查明：1988年8月10日，琼山市东山镇热带作物场与三宝电子工业联合公司签订承包合同，由东山镇热带作物场将该场东山岭北水库约占地250亩的海南琼山南达种养实验场发包给三宝电子公司，承包期50年，土地承包费为每年9 000元。1989年6月10日，琼山市东山镇热带作物场与三宝电子工业联合公司签订联营种植芒果树协议书，由东山镇热带作物场提供紧邻南达种养场约150亩土地作为芒果基地，期限为50年，三宝电子公司按每年每亩150元缴纳土地使用费，工人及其治安保卫人员由热带作物场负责选派，三宝电子公司负责技术、财会管理及支付一切费用。协议书签订并送东山镇政府备案后，双方种植了约1.5万株芒果树，现仅存活12 291株。1990年，三宝电子公司归三亚市电视机厂统一管理，三亚市电视机厂委托其下属单位海南威彩公司代管芒果园。1990年8月25日，东山镇热带作物场、三宝电子工业联合公司、海南威彩公司三方签订了合同移交确认书。1992年芒果树结果。同年11月20日，琼山市东山镇政府以东山镇热带作物场土地属全镇人民集体所有为由，同海南三和房地产开发有限公司签订土地出让协议书，将包括南达场、芒果园地在内的土地1 000多亩转让给三和公司。后三和公司支付土地补偿费及青苗补偿费计300万元。其中，东山镇政府收取215万元，东山镇热带作物场收取85万元。尔后，三和公司向琼山市城市规划局申报在该地上建设海南东山湖野生动物园，并获得市规划局颁发的建设用地许可证。当三和公司开始建园时，三亚市电视机厂无法继续经营便提出异议，经琼山市人民政府多次调解未果。1995年10月6日，琼山市人民政府作出155号通知，认定东山镇热带作物场与三宝电子工业联合公司所签合同和协议未报政府及土管部门审批，因而属无效合同。同时，为减少原联营双方经济损失，由海南东山湖野生动物园的开发单位海南三和房地产公司，拨给东山镇热带作物场人民币30万元，用于支付三宝电子工业联合公司投入种植芒果的补偿；所种植的芒果树，限在半个月内由三宝电子工业公司自行砍除完毕。此外，法院还查明：坐落琼山市东山镇界内东山岭北水库边“芒果园”之地原系名为红土岭、吊猴坡的一部分。1987年，琼山县人民法院作出的（1987）琼民初字第43号民事判决书以及海南中级人民法院于1988年作出的（1988）山法民上字第40号民事判决书，均确认该地归东山镇热带作物场所有。
上述事实有下列证据证明：
（1）琼山市政府作出的155号通知。
（2）土地出让协议书。
（3）人民法院的判决书。
（4）东山镇热带作物场与三宝电子工业联合公司所签订的合同和协议等。
3.一审判案理由
琼山市人民法院认为：原告三亚电视机厂下属单位三宝电子工业联合公司与琼山市东山镇热带作物场于1988、1989年所签订的承包合同和联营种植芒果树协议书，没有向县级以上人民政府及土地管理部门申请登记和审批，违反国家有关法律、政策，应认定无效。被告琼山市人民政府155号通知认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。原告的附带民事诉讼请求合理，应予支持。现海南三和房地产开发有限公司已支付了人民币300万元予东山镇政府和东山镇热带作物场，且155号通知决定该公司再支付人民币30万元予东山镇热带作物场，作为上诉人芒果园补偿费，故该公司对芒果园之青苗补偿不再承担责任。芒果园内作物经估价为1 148 926.26元，除155号通知决定海南三和房地产开发有限公司补偿30万元外，尚余848 926.26元。原告与东山热带作物场在签订无效合同、协议时均有过错，应按过错原则各自负担一半。东山热带作物场收取的土地承包联营费计90 685元，应当全部返还原告。被告琼山市政府的155号通知不存在直接侵权而造成芒果园的实际损失，不属行政赔偿范围，原告的行政赔偿请求予以驳回。
4.一审定案结论
琼山市人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《中华人民共和国经济合同法》第十六条的规定，判决如下：
（1）维持琼山市人民政府（1995）155号通知的处理决定。
（2）三亚市电视机厂下属单位三宝电子工业联合公司与琼山市东山镇热带作物场1988年8月10日签订的承包合同和1989年6月10日签订的联营种植芒果协议书无效。
（3）海南三和房地产开发有限公司按155号通知决定的第二项支付人民币30万元给东山镇热带作物场作为支付三宝电子工业联合公司芒果林的补偿，可直接给付三亚电视机厂。
（4）琼山市东山镇热带作物场偿还人民币424 463.13元，返还土地承包联营费90 685元，限本判决生效后三个月内一次付给三亚电视机厂。
（5）驳回三亚市电视机厂行政赔偿之请求。
案件受理费21 380元，由三亚市电视机厂负担10 690元，琼山市东山镇热带作物场负担10 690元。
（三）二审诉辩主张
1.上诉人三亚市电视机厂上诉称：（1）一审判决维持被上诉人155号通知于法无据。155号通知作出前未充分调查核实，送达时未告知上诉人申请复议或起诉的权利，同时155号通知中也未引用法律依据。该通知作出给予上诉人30万元的强制性补偿未能在一审时提供证据，滥用行政职权。155号通知确认上诉人与东山镇热带作物场签订的联营协议无效，属越权行为。（2）上诉人与东山镇热带作物场签订的两份合同应属有效合同。上诉人承包、联营享有的是经营权，未改变土地使用性质，又未变更其权属，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十条土地权属变更登记的范畴。（3）一审判决判令被上诉人海南三和房地产公司和东山镇热带作物场共同补偿上诉人81万余元是不公正、不合理的。琼山市政府的155号通知是本案的直接起因，应承担其违法行政行为引起的赔偿后果。海南三和房地产公司强行进入果园，构成严重的民事侵权。东山镇政府将属于热带作物场的土地出让，却得到青苗补偿费及土地出让费215万元，系不当得利。综上理由，上诉人认为一审判决认定事实不清，缺乏法律依据。因此，请求撤销一审法院判决及市政府155号通知，认定承包合同及联营协议有效，判令琼山市政府、海南三和房地产公司、东山镇政府、东山镇热带作物场连带补偿上诉人果园价值1 148 926.26元并承担诉讼费用。
2.被上诉人东山镇政府辩称：（1）上诉人与东山热带作物场签订的协议和合同是以土地为条件的，期限长达50年，未报政府及国土管理部门登记审批，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十条及有关法律规定，属无效合同。（2）本案所涉及土地属东山镇全体人民集体所有，在法律规定的权限内，镇政府有权将其出让或转让，并不存在所谓“超越职权”的问题。（3）上诉人把镇政府收取的土地出让费及青苗补偿费称做“不当得利”是强词夺理。考虑到上诉人的芒果园已投入一定资金，为减少联营双方的经济损失，在土地出让协议书上约定，芒果园的青苗补偿全部由海南三和房地产公司负责支付。故此，在本案中，镇政府不负任何经济和法律责任。
3.被上诉人东山镇热带作物场辩称：（1）本场同上诉人联营承包种植芒果的土地所有权和使用权属本场集体所有。东山镇政府与海南三和房地产公司订立土地出让协议书是一种侵权行为，是无效的。（2）本场与上诉人三亚市电视机厂联营种植芒果的合同是合法的。（3）琼山市政府的155号通知是错误的，本场没有出让土地给海南三和房地产公司，该公司也未办理征用土地手续。（4）本场没有单方终止与上诉人的联营合同，因此不存在偿还问题。芒果园的补偿费，应由海南三和房地产公司承担。
（四）二审事实和证据
海南中级人民法院经审理查明：芒果园之地位于东山镇热带作物场界内的岭北水库边，为红土岭、吊猴坡的一部分。1974年及1987年，东山镇政府（原为东山公社）均作过决定，确定包括芒果园在内的红土岭、吊猴坡之地权属东山热带作物场所有。1987年12月琼山县人民法院作出的（1997）琼民初字第43号民事判决和1988年6月海南中级人民法院作出的（1988）山法民上字第40号民事判决，均确认该地归东山热带作物场所有。1988年8月10日，东山热带作物场与三宝电子工业公司（原通什自治州电子工业公司下属单位）签订承包合同，由东山热带作物场将东山岭北水库边占地约250亩的南达种养实验场发包给三宝电子工业公司，承包期为50年，土地承包费为每年9 000元。热带作物场提供营业执照，并负责保安，三宝电子工业公司有独立生产经营的权利。1989年6月10日，东山热带作物场又与三宝电子工业公司签订了关于联营种植芒果协议书，该协议约定，东山热带作物场提供南达种养场一块约150亩土地为芒果基地，并负责治安保卫，根据对方需要，提供一定的种植工人，三宝电子工业公司负责技术、财会管理及支付一切费用。50年的合同期满后，地上的东西无偿归东山热带作物场。协议书签订并送东山镇政府备案后，双方种植了约1.5万株芒果树，现仅存活12 291株。三宝电子工业公司付给东山热带作物场工人工资及土地费164 703.90元。1988年三亚地级市筹备组办公室作出市筹办（1988）281号《关于撤销自治州电子工业公司成立三亚市电视机厂的批复》。1990年三宝电子工业公司归属三亚市电视机厂统一管理，三亚市电视机厂委托海南威彩公司（三亚市电视机厂下属单位）代管芒果园。1990年8月25日，东山热带作物场、三宝电子工业公司、海南威彩公司三方签订了合同移交确认书。1992年11月20日，东山镇政府以热带作物场的土地属镇人民集体所有为由，以镇政府的名义与海南三和房地产开发有限公司签订了土地出让协议书，出让东山热带作物场界内包括芒果园在内的土地约1 000亩。该协议约定：土地出让费按每亩6 500元计付，其中该地上种植的200亩芒果地的承包合同问题，自东山镇政府向海南三和房地产公司有偿出让后，由海南三和房地产公司负责交涉执行。协议签订后，海南三和房地产公司支付土地补偿费及青苗补偿费计300万元，其中东山镇政府收取215万元，东山热带作物场收取85万元。尔后，琼山市规划局于1994年12月22日向海南三和房地产公司颁发了建设用地许可证，批准用地面积为102.4公顷（折合约1 536亩），但该地尚未办完征用手续。海南三和房地产公司建园时同三亚市电视机厂发生纠纷，琼山市政府多次调解未果。1995年10月6日，被上诉人琼山市政府作出琼山府（1995）155号通知。该通知送达后，海南东山湖野生动物园着手拆除了芒果园的大门和一些设施，推掉几行芒果树，并在芒果园内埋设了管道。上诉人三亚市电视机厂于1995年10月24日向琼山市人民法院提起行政附带民事诉讼，请求撤销被上诉人琼山市政府的155号通知，并判令琼山市政府、海南三和房地产开发公司、东山镇政府、东山热带作物场连带赔偿其投资156万元。琼山市人民法院委托海南省物价局下属单位海南省第二价格事务所对芒果园的财产作估价鉴定，估价结论为：芒果树及所附设施总额1 148 926.26元。上诉人三亚市电视机厂、被上诉人海南三和房地产公司、东山镇政府均对该估价结论提出异议，但未申请重新估价。
上述事实有下列证据证实：
1.琼山市人民政府（1995）155号《关于终止执行联营种植芒果协议支持省重点项目建设的通知》。
2.承包合同、关于联营种植芒果树协议书。
3.合同移交确认书。
4.土地出让协议书。
5.1987年12月琼山县人民法院作出的（1987）琼民初字第43号民事判决书和1988年6月海南中级人民法院作出的（1988）山法民上字第40号民事判决书。
6.海南省第二价格事务所作出的估价报告。
（五）二审判案理由
海南中级人民法院认为：上诉人三亚电视机厂下属单位三宝电子工业公司与东山热带作物场1988年签订的承包合同和1989年签订的关于种植芒果树协议书，以集体所有的土地的使用权发包经营或联营经营，从事农、林、牧、渔业生产，并未改变土地的权属和性质，符合国家当时的政策法律规定，应属有效合同。被上诉人琼山市政府的（1995）155号通知以上述两个合同未报经市政府和市国土局登记审批为由，认定其为无效合同，缺乏法律依据，超越了政府行政职权的范围。155号通知指定海南三和房地产公司支付人民币30万元给三亚电视机厂作为种植芒果的补偿，没有根据。琼山市政府（1995）155号通知应予撤销。但上诉人的附带民事诉讼请求，属于另一法律关系，根据本案情况不宜一并审理。被上诉人琼山市政府对海南三和房地产公司使用芒果园之地进行开发建设，应根据《土地管理法》的有关规定办理征地手续，并对芒果园及附着物作出补偿。一审判决认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。
（六）二审定案结论
海南中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第四目、第六十一条第（三）项之规定，判决如下：
1.撤销琼山市人民法院（1995）琼山行初字第17号行政附带民事判决。
2.撤销被上诉人琼山市人民政府1995年10月6日琼山府（1995）155号《关于终止执行联营种植芒果协议支持省重点项目建设的通知》。
3.对上诉人三亚电视机厂芒果园及附着物损失，由被上诉人琼山市人民政府重新作出处理决定。
一审诉讼费21 380元，由上诉人三亚市电视厂负担5 670元，被上诉人琼山市人民政府负担15 710元；二审诉讼费15 710元，由被上诉人琼山市人民政府负担。
（七）解说
本案既牵涉到行政法律关系，又牵涉到民事法律关系，涉及面广，案情复杂。被告琼山市人民政府作出的具体行政行为，以原告方和第三人东山镇热带作物场之间存在的民事法律关系为前提，原告不服行政处理决定提起行政诉讼，其根本目的却在于获得民事赔偿，而原告与第三人东山镇热带作物场之间的民事法律关系又涉及到土地的权属争议。因此，对本案的处理，可从以下几个方面来分析：
1.关于原告与第三人东山镇热带作物场之间的承包合同及联营协议的效力问题，这是原告起诉的基础和被告据以作出具体行政行为的理由。本案中，三宝电子工业公司与东山镇热带作物场签订的承包合同及联营协议书，在订立合同时，双方主体合法，意思表示真实，合同有效与否，关键在于是否违反法律或社会公共利益。从合同的内容和双方订立合同的目的来看，并不存在违反公共利益的问题。从合同的性质上看，合同及协议书所反映的是一种承包经营关系，这是为当时的法律法规所倡导的。1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定：“集体所有的土地，全民所有制单位、集体所有制单位使用的国有土地，可以由集体或者个人承包经营，从事农、林、牧、渔业生产……土地的承包经营权受法律保护。”《中华人民共和国民法通则》第八十条第二款对此也有类似规定。本案中，原告与第三人所订立的合同和协议主要是确定承包经营权方面的问题，符合法律的规定，应当受到法律保护。
2.关于承包合同及联营协议是否转让了土地所有权的问题，这是处理本案的核心所在。“芒果园”之地，在历史上曾有过争议，而东山镇政府所作过的决定以及两级人民法院分别于1987年、1988年所作的民事判决，均将该土地的所有权属判归东山镇热带作物场，尽管该场未领取政府的换发证书，但实际上对该地的占有、使用、收益、处分的权利一直是东山镇热带作物场在行使，从民法的角度看，本着公平、合理的原则，该地的所有权应属东山镇热带作物场无疑。二审法院确认了这一事实。此外，东山镇政府处分了不属于自己的土地，同海南三和房地产开发有限公司签订了土地出让协议书，显属侵权。作为土地的所有权人，自然有权处分土地，但东山镇热带作物场同原告方所签订的承包合同及联营协议书，并未转让土地的使用权，实际上，东山镇热带作物场是以土地的使用权作为一种投资的形式。从合同及协议的执行情况看，在果园的经营过程中，热带作物场提供土地和人力，原告方提供的主要是资金和技术，在果园的收益上，也是双方共同分得，只不过热带作物场的收益采用土地承包使用费的形式。可见，双方在本质上存在一种法律上的联营关系，合同和协议并未改变土地使用的主体。此外，根据《中华人民共和国经济合同法》及《中华人民共和国民法通则》的有关规定，报上级部门审批，并非合同成立的必要条件，因此，琼山市人民政府以未经市人民政府或土地管理部门审批，确认合同及联营协议无效，是错误的。根据《中华人民共和国经济合同法》第七条的规定，合同的无效，应由人民法院或仲裁机构确认，琼山市人民政府的155号通知确认合同无效显然是超越了行政职权。至于该通知决定让第三人海南三和房地产开发有限公司赔付30万元给东山热带作物场，则于法无据。一审法院在审理过程中没有查清事实，故判决琼山市人民政府的行政处理决定合法有效。二审法院纠正了这一错误，认定琼山市政府越权，撤销了琼山府（1995）155号通知。
3.关于原告（上诉人）三亚市电视机厂提出赔偿请求的问题。在一审程序中，三亚市电视机厂曾提出行政赔偿之诉，一审法院以市政府的155号通知不存在直接侵权未造成实际损失为由，认为不属行政赔偿范围，予以驳回。在二审程序中，三亚市电视机厂未提起行政赔偿之诉，故二审法院未作审理。本案中，原告三亚市电视机厂及第三人东山镇热带作物场均受到不同程度的财产损失，但造成损失的因素是多方面的，既包括行政机关违法行政而造成的行政侵权，又包括其他一些民事主体的民事侵权，例如海南三和房地产公司强行进入果园的民事侵权行为。这在法理上，属于多个危害行为造成同一危害结果的情况，对于造成危害结果责任的承担，应由多个行为主体共同承担。因此，对于三亚市电视机厂的赔付请求，不能仅作为行政赔偿案处理。另外，一审法院在审理过程中，将民事赔偿部分同行政部分并案审理，作出行政附带民事诉讼的判决书，现行法律对此没有明确规定。从本案分析，由于赔偿牵涉到多种法律关系方面的问题，并案审理不仅没有简化诉讼程序，反而使案情更加复杂化，不利于纠纷的解决。因此，二审法院未对三亚市电视机厂的附带民事诉讼请求作实体审理。法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条关于具体行政行为超越职权的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为的规定，在判决的第三项判令琼山市人民政府重新作出处理决定。这是一种较为务实的做法。由于本案当事人众多，法律关系复杂，又涉及省重点项目的建设，如果在审理过程中对损失的赔付作实体审理，只会使案情更加复杂，不利于纠纷的彻底解决。而原告方三亚市电视机厂的损失，归根到底是因政府征地所引起的，首先由当地政府协调解决，不仅可以减少当事人的讼累，而且有利于及时解决纠纷和经济建设的顺利进行。
（张奇志）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.1998年经济审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第619 - 626 页
