（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：湖北省宜昌市西陵区人民法院（1996）西行初字第32号。
二审判决书：湖北省宜昌市中级人民法院（1997）宜市行终字第01号。

2.案由：不服旅游行政处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：宜昌市金峡旅游服务有限公司。
法定代表人：汪某，经理。
一、二审委托代理人：刘强，宜昌市三峡律师事务所律师。
一、二审委托代理人：艾光义，宜昌市三峡律师事务所律师。
被告（被上诉人）：宜昌市旅游局。
法定代表人：田某，局长。
一审委托代理人：熊平，宜昌市中天律师事务所律师。
一、二审委托代理人：李晓清，宜昌市天合律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：湖北省宜昌市西陵区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：邹顺友；审判员：叶建国、向建军。
二审法院：湖北省宜昌市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：姚世铸；审判员：袁定家、汪本雄。

6.审结时间
一审审结时间：1996年10月31日。
二审审结时间：1997年1月24日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：1996年9月25日，被告认定原告违法经营，根据国务院《旅行社管理暂行条例》的有关规定，以文件形式决定“取消原告旅行社业务经营资格，今后不批准其成立旅行社的申请，原告停止一切经营活动，拆除所有经营宣传牌匾”。

2.原告诉称：被告不尊重客观事实，滥用职权，随意处罚，严重侵犯了我公司的合法经营权，给原告造成严重经济损失，请求法院撤销被告的处理决定，赔偿原告经济损失8 239.28元。其理由如下：（1）被告处罚决定以四封旅客投诉信和中央电视台曝光作为依据不能成立。上述投诉和新闻曝光客观存在，但均反映的是服务质量方面的问题。我公司针对投诉，进行了认真的调查核实，并分别不同情况对直接责任人进行了严肃处理，争取了游客的谅解。被告以此认定原告内部管理差，服务质量低劣，给宜昌旅游业形象造成极坏影响，是不客观不公正的。（2）我公司设立的五处分支机构办理了工商营业执照，是依法经营的单位，没有扰乱旅游市场秩序。（3）被告依据国务院《旅行社管理暂行条例》对我公司处罚缺乏法律依据，且无权取消我公司旅行社业务经营资格，更不能决定今后不批准我公司成立旅行社的申请以及停止一切经营活动，拆除所有经营宣传牌匾。

3.被告辩称：原告在经营旅游业务中，采用欺诈行为揽客，高标准收费，低标准服务，导游不尽职责，服务质量低劣，坑害消费者，给宜昌旅游业形象造成极坏的影响。原告未经旅游行政管理部门批准同意，设立多处分支机构，违法经营接待国内公民旅游业务，并将其分支机构火车站接待处违法发包给私人承包，收取管理费。原告内部管理存在严重问题，必然导致其旅游服务质量低劣，投诉事件频繁发生。本局依据国务院和国家旅游局的有关规定对原告处罚事实清楚，证据充分，请求法院维持其决定，驳回原告的赔偿请求。

（三）一审事实和证据
宜昌市西陵区人民法院经审理查明：原告于1994年8月由汪某等四人投资成立宜昌市金峡旅游服务有限公司，经工商部门登记，取得了企业法人营业执照，是被告认可经营范围包括接待国内公民旅游服务资格的公司。1996年7月至8月，被告先后收到来自北京、江苏、河北、河南等地游客投诉信四封。其中河南游客投诉信分别在《宜昌日报》和《三峡市场导报》上刊登。投诉信分别反映自1996年4月以来，原告工作人员在接待中以“乘豪华轮船、上下水乘坐三等舱”等欺骗和不实的承诺招揽游客；不按议定的条件提供服务，抬高收费标准，降低乘船、住宿、伙食等服务标准；导游人员不履行讲解职责，对待游客态度蛮横等问题。上述投诉信经被告分别批转给原告调查查处。原告对四封投诉信反映的情况调查后，分别向被告提出书面报告。报告中认为游客反映的情况属实和基本属实。尔后，原告分别向投诉游客道歉或赔偿，对本公司直接责任人处理、登报停业整顿等。
同时还查明：原告在经营旅游业务中，未经被告审查批准先后在火车站广场、胜利一路、云集路饭店等五处设立接待处、外联部、业务经理室等分支机构，从事接待国内公民旅游服务业务。其中火车站接待处发包给私人承包违法经营。1996年9月16日，中央电视台“新闻30分”节目报道宜昌市旅游市场状况时，其中对原告多次被投诉的火车站接待处在记者采访时无工作人员在岗，半小时后赶来的负责人对其经营提供不出合法凭证的情况进行了报道。同年9月25日，被告以游客的四封投诉信和中央电视台新闻报道的录像带及原告处理投诉的书面报告等为证据，以前述答辩认定的事实和理由，根据国务院《旅行社管理暂行条例》的有关规定，以宜市旅字（1996）第90号文件，决定“取消原告旅行社业务经营资格，今后不批准其成立旅行社的申请，原告停止一切经营活动，拆除所有经营宣传牌匾”。
上述事实有下列证据证实：
1.游客的四封投诉信。
2.原告对投诉查处的书面报告。
3.中央电视台“新闻30分”录像带（视听资料）等。

（四）一审判案理由
宜昌市西陵区人民法院审理后认为：原告未经旅游行政管理部门批准，设立多处分支机构，违法经营旅游业务，扰乱了旅游市场秩序；因服务质量低劣多次被投诉。虽然原告在处理游客投诉问题上有所认识亦作了相应的处理，但其在1996年4月份以来，尤其是在全国开展旅游市场整顿期间，连续多次地发生侵害游客权益的行为，损害了宜昌旅游行业形象。同时也暴露出原告内部管理差、整改不力。被告处理决定所认定的主要事实清楚，证据充分，在适用法律上虽没有具体引用规章及条款，但适用法律并无错误。国家旅游局《旅行社管理暂行条例办法》第二十四条规定：对超越获准的营业范围，进行非法经营的；降低服务标准和接待规格，服务质量低劣，造成影响的，均可吊销旅行社经营许可证。综上原告请求撤销被告处理决定及请求赔偿的理由不能成立，法院不予支持。但是，被告的处理决定主文不规范，只能部分维持。

（五）一审定案结论
宜昌市西陵区人民法院参照国家旅游局《旅行社管理暂行条例办法》第二十四条，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
1.维持被告宜市旅字（1996）第90号文件中“取消原告旅行社业务经营资格”的决定。
2.驳回原告的赔偿请求。
案件诉讼费150元，由原告承担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称：上诉人从事接待国内公民旅游业务，设立分支机构，只需领取营业执照即可经营，不需报经旅游行政管理部门批准；游客投诉反映服务的质量问题并非情节恶劣，且上诉人对投诉信已按照被上诉人的批转意见即时查处，并向被上诉人递交了书面整顿报告，被上诉人不能对同一事实进行重复处罚；中央电视台“新闻30分”曝光是对宜昌旅游市场情况的综合报道，并非仅指上诉人；被上诉人对上诉人作出的处理决定未引用法律具体条款，其处罚内容超出了职权范围，是滥用职权。原审法院判决认定事实错误，证据不足，适用法律不当，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人的处理决定，赔偿经济损失。
（2）被上诉人（原审被告）在答辩中除一审时答辩的内容外，针对上诉答辩称：被上诉人在接到游客投诉后，责成上诉人处理善后工作，上诉人对投诉游客道歉、退赔及处理责任人等均不属被上诉人作出的行政处罚。原审法院判决维持被上诉人的处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求二审维持原判。

2.二审事实和证据
二审查明的事实和认定的证据与一审基本相同。

3.二审判案理由
宜昌市中级人民法院审理后认为：上诉人未经被上诉人批准，设立分支机构经营旅游业务，违反了旅游行业有关规定；上诉人对投诉信查处并以自己的名义作出的各种处理，系内部管理行为，被上诉人作出的处理决定不是对同一事实的重复处罚；被上诉人提供的中央电视台对宜昌旅游市场的报道录像，也反映了上诉人被游客投诉及管理情况，被上诉人以此作为认定事实的证据并无不当。被上诉人作出的处理决定虽适用法律不规范，但原审法院已对其提出司法建议。被上诉人在行政处罚决定中决定上诉人应予处罚的主要事实清楚，证据充分。原审法院判决维持被上诉人宜市旅字（1996）第90号文件“取消上诉人旅行社业务经营资格”的决定正确。

4.二审定案结论
宜昌市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费150元，由上诉人负担。

（七）解说
本案在事实和证据的认定上，原、被告之间争议较大，应该说，通过诉辩双方的主张和一、二审法院的判案理由，是能够比较清楚地说明原告违反旅游行政管理法规的事实是清楚的，证据也是充分的。两审法院根据该案的具体情况，判决部分维持被告的具体行政行为，体现了依法办案和实事求是的精神。
1.被告处理决定从形式到内容虽不够规范，但法院判决部分维持还是正确的。
被告宜市旅字（1996）第90号文件决定“取消原告旅行社业务经营资格，今后不批准其成立旅行社的申请，原告停止一切经营活动，拆除所有经营宣传牌匾”。首先，被告处理决定用文件的形式而不是处理（处罚）决定书。其次，取消经营资格与吊销许可证从法律意义上说是有较大区别的。前者要比后者的外延大，它还包括工商营业资格。至于被告处理决定中“今后不批准原告成立旅行社，拆除宣传牌匾”等内容，确有画蛇添足或滥用职权之嫌。审理中一审法院考虑到上述被告在适用法律上存在的问题，并不影响到案件的定性处理，为保护旅游者合法权益，制裁违法行为，维护和整顿旅游市场秩序，判决部分维持了被告的处理决定。同时，为促进被告依法行政、改进和提高执法水平，一审判决后及时发出了司法建议，对被告在执法中暴露出的问题一一指出，并提出了具体的建议和要求。当然，需要说明的是，本案被告的处理决定是在《行政处罚法》实施以前作出的，否则，无疑是该撤销的。
2.法院判决部分维持是恰当的。
《行政诉讼法》第五十四条明确规定，一审判决只能是判决维持、判决撤销或部分撤销并可判决被告重作、判决限期履行义务、判决变更等四种形式。本案一审法院根据案件处理的具体需要，判决维持被告宜市旅字（1996）第90号文件中“取消原告旅行社业务经营资格”，实际上判决形式是部分维持了被告的处理决定。我们认为，《行政诉讼法》实施至今已有六年多，通过审判实践证明，其过于原则的规定已不能完全适应行政审判发展的需要。如“对事实违法性的确认”，行政审判实践中超出规定的四种判决形式，判决确认致害行为违法也不乏其例。本案中由于被告行政处理的主文表述不规范，法院判决不能全部维持，亦无撤销之必要。因此，一审法院判决部分维持，突破了行政审判的四种判决形式，既体现了实事求是的办案精神，又无疑是对行政审判实践和理论发展的大胆探索。
（叶建国）