(一)首部
1.判决书字号:河南省夏邑县人民法院(2000)夏经一初字第579号。
3.诉讼双方
原告:夏邑县国有资产管理局(以下简称国资局)。
被告:夏邑县食品公司骆集乡购销站(以下简称食品站)。
被告:王某,男,44岁,汉族,初中文化,住商丘梁园区。
被告:王某1,男,51岁,汉族,初中文化,任骆集乡食品站会计,住夏邑县。
监诉机关:夏邑县人民检察院。
5.审判机关和审判组织
审判机关:河南省夏邑县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:班自金;审判员:刘玉玲、张永亮。
(二)诉辩主张
1.原告夏邑县国有资产管理局诉称:三被告在未经国资管理部门批准,也未经过依法评估的情况下,擅自签订买卖合同,将食品站属于国有性质的房地产转让给被告王某、王某1,转让价与该宗房地产的实际价值差额19.5万元,已形成国有资产流失。国资局作为国有资产管理部门,向法院提起诉讼,请求确认三被告的转让合同无效。
2.被告王某2辩称:自己与国资局并无权利、义务关系,仅与本案的处理结果有法律上的利害关系,因而不应作为本案被告,而应作为第三人参加诉讼;房地产转让合同是多方协商的真实意思表示,合同应属于有效。
(三)事实和证据
夏邑县人民法院经审理查明:被告王某1以食品站的名义起草的出售食品站房地产的请示报告,得到夏邑县食品公司和工商局的批准,被告王某与食品站签订了转让房地产的合同,合同约定食品站的前院的全部9间门面房屋,9间院内房屋包括院内土地,以4.8万元的价格转让给被告王某,同时合同注明门面和院内房屋各3间属于王某1所有。后王某、王某1由夏邑县土地管理局办理土使用权过户手续,土地管理局收费依据显然超出交易价格。二被告买受后,又将其中门面和院内房屋各2间在没有价值添附的情况下,分别以2.7万元的价格出售。以上行为未经国有资局批准,也未依法评估,监诉机关和原告接受人民群众举报,立案侦查,国资局对被告食品站作出罚款2000元的决定,监诉机关委托夏邑县房地产交易所对该宗房地产进行评估,确认其价值为24.3万元。
上述事实有下列证据证明:
1.食品站的企业法人营业执照复印件。
2.食品站与王某1、王某签订的房产转让合同复印件。
3.监诉机关在诉前对王某1询问笔录复印件。
4.监诉机关在诉前对交易时的食品站法人代表祝某询问笔录复印件。
5.监诉机关在诉前对三被告的房产委托夏邑县房产交易所进行价值评估报告。
6.王某分别与赵某、赵某1签订的房产转让合同复印件各1份。
7.监诉机关在诉前对赵某询问笔录复印件。
(四)判案理由
夏邑县人民法院认为:原告国资局作为国家依法设立的地方国有资产管理机构,有权代表国家这一特殊的主体行使国有资产的管理权和所有权,因此,其对国有资产的流失负有制止和挽回损失的职责,依法具备本案原告的诉讼主体资格;监诉机关作为法律授权的法律监督机关,负有对行政执法机关的职能活动是否合法,企事业单位及其工作人员和公民的行为是否守法实施法律监督的法定职责,其介入本案的调查和诉讼,正是其依法行使检察权的具体司法活动;二被告作为本案所涉房地产转让合同的双方当事人,其行为违反了法律和法规的有关规定,侵害了国有资产所体现的国家财产权益,均具备本案被告的诉讼主体资格,因此,被告王某和王某1所持的原、被告主体资格不合法,监诉机关监诉不适时的抗辩理由,依法不能成立。根据夏邑县房地产交易所受监诉机关委托出具的评估报告,以及三被告交易国有资产未经评估,具有规避法律、法规的主观过错和确已造成国有资产流失的客观事实,本院认定原告国资局的诉讼理由成立,对其请求依法应予支持。三被告就国有资产进行交易,虽经其主管部门批准,但未经国有资产管理部门审批,违反了《国有企业财产监督管理条例》关于国有企业向个人转让企业产权的,应当向国有资产管理部门报经批准的规定,同时违反了《国有资产评估管理办法》关于转让国有资产应当依法评估,并接受国有资产管理部门管理和监督的规定,依据《合同法》的规定,本院认定三被告之间的转让合同不具备法律约束力,其交易行为亦属无效民事行为。被告王某1主张的原告国资局已对食品站处以罚款,不应再行起诉的抗辩,本院认为,国资局对属于国有性质的食品站处以罚款,是其行使行政管理职权的行为,而提起诉讼是代表国家这一特殊民事主体行使财产所有权的行为,诉讼的目的在于挽回国有财产权益的损失,据此本院认定国资局提起民事诉讼,符合《民事诉讼法》关于原告资格和起诉条件的规定,被告王某1的该项抗辩理由,依法不能成立。
(五)定案结论
河南省夏邑县人民法院根据《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款、第五十二条第(五)项规定,判决如下:
被告夏邑县食品公司骆集乡购销站与被告王某、王某1签订的房地产转让合同无效。
案件受理费100元,其他诉讼费用200元,合计300元,由被告夏邑县食品公司骆集乡购销站负担150元,被告王某、王某1共同负担150元。
(六)解说
本案是一起国有资产流失案件,这类案件的形成条件一般是:(1)违法主体是国有资产的经营者、占有者或管理者;(2)主观上对违法行为的发生具有故意或过失;(3)行为具有违法性,即违反了法律、行政法规和规章;(4)其结果是必须有国有资产流失或不加制止产生国有资产流失的事实。本案中被告王某1是国有公司的工作人员,在国有资产转让过程中未经法定评估也未经国资局批准,以较低金额将国有资产转让,造成流失事实,无论在程序方面,还是在实体方面都违法,是一起典型的国有资产流失案。
本案中值得研究的问题是检察机关在审判中的诉讼地位。对国有资产流失案件的查处,检察机关的介入调查意义重大,利用审判的进行挽回国有资产流失。但同时出现在诉讼中检察机关的诉讼地位如何界定的问题实践中形成两种观点:一是监诉说;二是原告说。
本案显然采用监诉说,即检察机关在审理国有资产流失的案件中以监诉机关身份出现。这种观点理由有:(1)法律上没有规定检察机关在此类案件的地位,但也没有禁止其进行诉讼。故而检察机关介入审判不违背法律精神和原则;(2)检察机关作为法律监督机关可以对公民、法人、机关组织的行为实施法律监督,正如判决书所述,监诉机关作为法律授权的法律监督机关,负有对行政执法机关的职能活动是否合法,企事业单位及其工作人员和公民的行为是否守法实施法律监督的法定职责。其介入本案的调查和诉讼,正是其依法行使检察权的具体司法活动,显然这里检察机关介入调查和诉讼是其行使职权;(3)财政部1999年11月18日财管函(1999)62号文件发布的《国有资产流失查处暂行办法》规定财政(国有资产管理)部门有权通过司法程序制止他人不法行为并请求赔偿,或对造成国有资产流失的合同,依法向法院或仲裁机构提起诉讼或仲裁。显然诉讼中国有资产管理局有权以原告身份参加诉讼,检察机关能依其监督职能支持起诉。
此观点使这样一个问题凸现,那就是检察机关在诉讼中的地位如何?在传统的民事诉讼中并无检察机关的一席之地,其不是原告、也非被告,更非第三人。监诉说认为检察机关是超然于当事人之外的监诉机关,就界定为诉讼中的监诉机关。这是对民事诉讼结构的违反或者是冲突创新。
原告说认为:(1)跟监诉说同样,在法律未禁止的情况,检察机关可以介入;(2)国资局是财政局下设的二级行政机构,无法人资格,没有诉权,不能参加诉讼;(3)现实中国资局查处国有资产流失案件中会受到多方制约,查处不力,检察机关应当提起诉讼能更好地发挥职能作用,有利于保护国有资产;(4)在实践中,检察机关多以原告参加诉讼,我国第一起国资流失案,检察机关便以原告身份代表国家利益进行诉讼。2000年度商丘市审理了多起国资流失案,检察机关也多以原告起诉,收到较好的效果。发展的趋势也倾向于检察机关作原告。
对于这种观点,我们可以知道,《民事诉讼法》并未赋予检察机关在民事案件中作为原告的起诉权,检察机关仅可以依法对民事案件的审判进行“事后监督”,提出抗诉。检察机关坐在被告对方席位上参加审判,仅是在刑事公诉案件中。
两种观点共同的理由是在现行法律没有此方面禁止性规定的情况下,检察机关应更积极地介入此类案件。由于国有资产缺少人格化主体,其流失并不直接损害特定公民、法人或其他组织的权利,无人享有诉权,甚至国有资产管理部门被打通关节,暗中包庇,违法者有恃无恐,正义者虽然义愤填膺,也只能扼腕顿足、望而兴叹。法院作为审判机关对民事纠纷不告不理,在没有当事人的情况下不可能主动审判。那么,检察机关作为法律监督机关是代表国家公共利益。维护公共利益是检察机关的目的所在,检察机关的检察权包含民事公益权。在民事诉讼当事人恶意串通、损害国家或公共利益而无人问津的情况下,检察机关应当出面干预。以上应当是检察机关介入调查和诉讼的现实和法理依据。但是有一点我们不能忽视:对私权利,法律没有禁止的就是许可的;但对公权力,没有法律的明确授权时而为之就不合法。法律对检察机关参加民事诉讼没有规定,但在对制止国有资产流失行为的实践中,检察机关的作用不可缺少。这里有两点要提出:一是立法机关应尽快制定相应的法律,规范检察机关在民事权益案件中的活动,使审判机关和检察机关有法可依;二是法律无规定的情况下,检察机关的这种探索性做法应当慎行,以免造成公权力侵犯私权领域的不良后果。
(牛延强)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2002年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第616 - 619 页