（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：上海市闸北区人民法院（2000）闸行初字第41号。
二审判决书：上海市第二中级人民法院（2001）沪二中行终字第129号。

2.案由：不服核发技改项目审批意见案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：钱某，男，1955年1月8日出生，汉族，上海南方支护公司工作。
原告（上诉人）：王某，男，1956年7月9日出生，汉族，上海嘉利斯冰淇淋有限公司工作。
被告（被上诉人）：上海市闸北区环境保护局。
法定代表人：秦某，局长。
委托代理人（一审）：韩某、印某，上海市闸北区环境保护局干部。
委托代理人（二审）：顾志强、郑绍平，上海市绍平律师事务所律师。
第三人：上海联华生鲜食品加工配送中心有限公司。
法定代表人：良某，董事长。
委托代理人：王某1，上海联华超市有限公司工作人员。
委托代理人：倪某，上海联华生鲜食品加工配送中心有限公司工作人员。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：上海市闸北区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐永珍；审判员：朱明忠、翟小芳。
二审法院：上海市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：钱锡青；代理审判员：王朝晖、吴晓梅。

6.审结时间
一审审结时间：2001年4月20日。
二审审结时间：2001年7月20日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告于2000年6月30日作出技改项目审批意见，同意第三人在原址（即北宝兴路6X4号）进行改建、扩建和技术改造项目建设，但该项目必须符合六条具体的环保要求，而且该建设项目需要配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。原告认为被告同意第三人在北宝兴路6X4号建设该项目，对其生活区域将会造成一定的环境污染，于2000年12月12日向本院提起行政诉讼。经审查，本院于2000年12月19日立案受理。

2.原告诉称：被告在作出本案之审批意见时，未考虑到该建设项目会造成由于液氨泄漏形成的空气污染、生产运输产生的噪声污染以及在生产过程中生成的油烟污染等情况，违反市政府提出的建设项目应以人为本的精神，给小区居民的生活造成了极大的影响。此外，根据《中华人民共和国环境保护法》的规定，环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书，而被告在环境影响报告书尚未完成的情况下，就同意第三人开工，是违反法律规定的。另外，被告在未征求当地群众意见的情况下即作出了审批意见，其违反了环境影响报告书在环评结论一栏中提出的被告须征求群众意见的要求，故请求判决撤销被告作出的审批意见的具体行政行为。

3.被告辩称：其根据《建设项目环境保护管理条例》第三条、第五条、第十六条以及《上海市建设项目环境保护管理办法》第五条的规定，审核了第三人提供的规划管理部门出具的规划意见、计划委员会出具的项目可行性研究报告、环评表及专项报告以及平面图、地形图、工艺流程图等材料，在法律规定的期限内作出审批意见，其认定的事实清楚、法律适用正确、程序合法，故请求判决维持其作出的具体行政行为。

4.第三人述称：被告作出的审批意见符合环境保护法律、法规等规定，要求维持该审批意见。

（三）一审事实和证据
上海市闸北区人民法院经公开审理查明：被告根据第三人提供的城市规划部门出具的规划意见、计划委员会出具的项目可行性研究报告、环保方案专家评审会会议纪要、建设项目环境保护方案专家评审意见、建设项目环境影响报告表，环境影响报告表专项评价报告以及平面图、地形图、工艺流程图等材料，在法律规定的期限内于2000年6月30日作出审批意见，同意第三人在北宝兴路6X4号进行改建、扩建和技术改造，但需要配套建设的环境保护设施（共计六条）必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
上述事实有下列证据证明：
1.1999年12月2日，上海市闸北区城市规划管理局核发的（99）第1X3号建筑工程规划设计要求通知单。2000年6月27日核发的沪闸建（2000）0X2号建设工程规划许可证。
2.2000年1月10日，上海市闸北区计划委员会出具的关于联华生鲜食品加工配送中心厂房改建项目可行性研究报告（项目建议书）的批复。批复同意第三人在所属上海天天配送有限公司原址内对原生产车间进行改建，项目总投资估计为2996万元。
3.上海市环境空气质量功能区划、上海市水环境功能区划、上海市《城市区域环境噪声标准》适用区划。
4.第三人建设项目环保方案专家评审会会议纪要、建设项目环境保护方案专家评审意见、建设项目环境影响报告表、环境影响报告表专项评价报告。
5.第三人的项目地理位置图、地形图、项目平面图等。
6.第三人向被告提交的“三同时”送审单、2000年6月14日，被告核发的环境保护“三同时”审批意见，其中审批意见计9条，由于第三人提出异议，经被告再次审定于2000年6月30日作出关于“上海联华生鲜食品加工配送中心有限公司技改项目”的审批意见，其中审批意见为6条。

（四）一审判案理由
上海市闸北区人民法院根据上述事实和证据认为：首先，根据闸北区计划委员会的批文，该项目总投资估计为2996万元，故被告的审批行为在其权限范围内，被告执法主体资格合法。其次，原告提出根据《中华人民共和国环境噪声污染防治法》有关规定，对建设项目应编制环评书，而不是环评表，况且现编制的环评表违反了《中华人民共和国环境保护法》第十三条关于建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。而法院认为，由于《建设项目环境保护管理条例》第七条规定，对建设项目的环境保护实行分类管理。建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书；建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表。被告根据国家环保总局制定的《建设项目环境保护分类管理名录》规定的内容，认为第三人系都市型行业，是在新、老污染源均达标排放的前提下，排污量全面减少的技改项目。被告因此认可环评表以及专项报告而非环评书，并无不妥。且《建设项目环境保护管理条例》虽系行政法规，但其对制作环评书还是环评表的规定只是对建设项目可能对环境造成影响程度的细化，与《中华人民共和国环境噪声污染防治法》的规定并不相冲突。而且，《建设项目环境保护管理条例》规定对编制环评书的应当征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。而对编制环评表的并未规定须征求居民的意见。因此，原告认为被告未征求居民意见而核发审批意见违反法律规定，于法无据。另外，根据上海市《城市区域环境噪声标准》适用区域规定，第三人的建设项目所在地属二类功能区，原告认为其属生活居住区不得建设污染环境的项目，理由不足。况且被告在审批意见中要求第三人对原废水装置加盖密闭，产生异味气体集中吸附并经除臭处理高空排放，是基于对周边居民利益的考虑。原告以尚未产生而推定将来可能产生的鱼腥味等气味影响环境为由要求撤销被告的具体行政行为，理由不足。再次，被告适用《建设项目环境保护管理条例》第三条、第五条、第十六条以及《上海市建设项目环境保护管理办法》第五条的规定，属于适用法律正确。最后，被告根据第三人的申请，依照《上海市建设项目环境保护管理办法》第十六条、第二十二条的规定，在一个月的期限内作出审批意见，其执法程序合法。

（五）一审定案结论
上海市闸北区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持上海市闸北区环境保护局于2000年6月30日作出的关于“上海联华生鲜食品加工配送中心有限公司技改项目”的审批意见的具体行政行为。
案件受理费100元由钱某、王某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人钱某、王某上诉称：根据财政部1998年第第X号《关于基本建设财务管理若干规定的意见》和《经济管理大辞典》的相关解释，第三人的实际投资应当超过人民币3000万元，且2000年12月23日的《新民晚报》、2001年1月19日的《解放日报》均载明第三人的项目投资额为6000万元，故被上诉人无权对涉案的技改建设项目进行审批。另，环评结论中明确应当征求当地居民的意见，而被上诉人在作出审批意见之前未征求过当地群众的意见。此外被上诉人未征求过当地群众的意见，且被上诉人不顾涉案技改建设项目造成的大气、噪声、水源、油烟等污染而予以审批，违反了市政府提出的建设应“以人为本”的精神。故请求判决撤销原审判决及被上诉人环保局作出的具体行政行为。
（2）被上诉人闸北区环保局辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，被上诉人作出的审批意见合法，故请求判决维持原审判决。
（3）第三人述称：同意被上诉人的意见，要求判决维持原审判决。

2.二审事实和证据
二审法院确认了一审法院认定的事实和证据。

3.二审判案理由
上海市第二中级人民法院认为：根据闸北区计划委员会的批文，涉案项目总投资估计为人民币2 996万元，被上诉人闸北区环保局具有作出审批意见的主体资格。第三人的建设项目依照法律规定可编制环评表，被上诉人因此认可环评表及专项报告，并无不妥。上诉人认为因液氨可能泄露就必须对其审批，缺乏相应法律依据，被上诉人未将液氨列入审批内容并无不当。此外，根据上海市《城市区域环境噪声标准》适用区划，第三人建设项目所在区域属于居住、商业、工业混杂区，上诉人认为该区域属于生活居住区，不得建设污染环境的项目，缺乏事实证据和法律依据。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求及理由，依据不足，不予支持。

4.二审定案结论
上海市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费人民币100元，由上诉人钱某、王某负担。

（七）解说
本案是一起原告不服环境保护局核发给第三人技改项目审批意见具体行政行为的案件。在本案中，被告是否具有对第三人的技改项目进行审批的职权依据，被告作出具体行政行为的事实依据是否充分，法律适用是否正确，执法程序是否合法是本案对具体行政行为进行合法性审查的主要内容。
此案件，一、二审法院在认定的案件事实和采纳的证据方面基本是一致的。对涉诉具体行政行为的定性以及处理结果也是相同的。首先，两级法院都认为，根据闸北区计划委员会的批文，涉案项目总投资估计为人民币2996万元，少于3000万元，因此区、县环境保护局有权负责审批。原告以《关于基本建设财务管理若干规定的意见》和《经济管理大辞典》的相关解释及《新民晚报》和《解放日报》刊载的内容为由，认为第三人的实际投资额超过3000万元的主张，证据不足，不予采纳。故被告具有作出审批意见的执法主体资格。其次，被告作出审批意见的事实清楚，证据充分。被告根据《建设项目环境保护管理条例》以及《建设项目环境保护分类管理名录》中关于建设项目对环境可能造成的重大影响、轻度影响等界定原则，认为第三人系都市型行业，是在新、老污染源均达标排放的前提下，排污量全面减少的技改项目，因此只属于对环境可能造成轻度影响的建设项目，故只须制作环评表即可。原告提出被告应当制作环评书而不是环评表，缺乏依据。此外，原告认为根据《对外经济开放地区环境管理暂行规定》第四条的规定，对环境有干扰、污染的工厂不能与居住用地共存，而被告作出的审批意见，同意第三人在该地区进行技改项目的建设，违反了该规定。而根据上海市《城市区域环境噪声标准》适用区划的规定，第三人建设项目所在区域属于居住、商业、工业混杂区，而不是原告认为的生活居住区，原告的主张不能成立。另外，原告认为被告在环评报告对将来可能发生的氨污染和油烟污染未作出评价的前提下就作出审批意见是与《中华人民共和国大气污染防治法》的规定相悖的。而由于制冷设备的使用并不必然导致液氨的泄露，原告认为液氨可能泄露就必须对其审批，缺乏相应法律依据，被告未将液氨列入审批范围，并无不当。关于油烹调工艺，被告在审批意见中规定待补充环境影响评价后，再按照国家法律法规另行审批，因此被告作出的审批意见认定的事实清楚、适用法律正确，程序合法。在对本案的认定上，有以下两点值得我们注意：
1.原告的主体资格问题。
在本案中，被告作出“审批意见”所针对的相对人是第三人上海联华生鲜食品加工配送中心有限公司，但由于被告作出的审批意见中同意第三人在原址进行改造、扩建和技术改造，规定其必须采取六项环保措施，而且该六项环保措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。因此一旦这六项措施不符合法律规定或者采取这六项措施并不能使第三人的建设工程达到当地环保的标准，那么第三人的建设项目势必会对周围居民造成环境污染，因此，环境保护机关的审批职责事关公民的合法权利。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起行政诉讼。第十三条第（一）项规定，被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。本案中，钱某和王某作为居住在第三人所建项目附近的居民，属于本案之具体行政行为的利害关系人，具有诉讼主体资格。法院予以受理并从实体上进行审查是正确的。
2.对被告执法程序合法性的认定。
在本案中，原告认为，被告在环评表尚未完成前，即同意第三人施工，违反法律的规定。而且被告在环评表没有出来之前就作出审批意见是违反法定程序的。而实际上被告是否同意第三人施工，不属于被告核发审批意见的执法程序中的一环。此外环评表和专项评价报告的编制日期是在2000年5月，而被告作出审批意见是在2000年6月，是在环评表作出之后，因此原告的异议与事实不相符合。被告依据《上海市建设项目环境保护管理办法》的规定，在对第三人提供的规划管理部门出具的规划意见、计划委员会的批复，环评表、平面图、地形图等材料进行审查后，在法律规定的一个月的期限内作出审批意见是符合法律规定的，其执法程序是合法的。况且经法院查证，第三人在被告审批意见核发之前就进行施工，是其擅自而为的行为，被告对此也已作出了对其罚款上万元的处罚。因此，法院认定被告执法程序合法是正确的。
3.对应当制作环评书还是环评表的认定。
在本案中，对涉案的建设项目应当编制环评表还是环评书的认定比较关键，因为如果按照法律规定必须编制环评书的，被告就必须在作出审批意见前征求建设项目所在地群众的意见，而被告并未征求群众的意见。法院经审查认为，根据《建设项目环境保护管理条例》以及《建设项目环境保护分类管理名录》中关于建设项目对环境可能造成的重大影响、轻度影响等界定原则，只有在建设项目对环境可能造成重大影响的情况下才须编制环评书。而第三人系都市型行业，是在新、老污染源均达标排放的前提下，排污量全面减少的技改项目，因此其只属于对环境可能造成轻度影响的建设项目，只须制作环评表即可。而根据法律的规定对于编制环评表的建设项目，征求当地群众的意见并不是被告在作出审批意见的必经程序。被告的执法程序合法。
（翟小芳　朱一心）