(一)首部
1.判决书字号:福建省长汀县人民法院(2001)汀行初字第31号。
3.诉讼双方
原告:涂某,男,1958年12月15日出生,汉族,福建省长汀县人,经商。
委托代理人:王志光,长汀县法律服务中心法律工作者。
被告:福建省长汀县人民政府。
法定代表人:黄某,县长。
委托代理人:曹品华,福建先丰律师事务所律师。
委托代理人:郑某,长汀县人民政府办公室干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:福建省长汀县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:廖金水;审判员:包含士、吴天水。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:福建省长汀县人民政府作出的“关于涂某与刘某夫妇不符合再生育条件的批复”(以下简称“批复”)。
“批复”查明:(1)申请生育名单经张某公布,群众有异议,反映涂某再婚前与原妻邹某生育一女一男两个孩子。(2)群众反映后,经查长汀一中、三中学生学籍档案体现:涂某3,女,1984年10月出生,涂某2(又名涂某1),男,1986年5月出生,均为涂某与邹某的孩子。因此,“批复”认定原告涂某不符合再生育条件,不予批准再生育。
2.原告诉称:原告于1982年与邹某结婚,婚后仅生一男孩,取名涂某2,1996年邹某与原告离婚,1997年原告与刘某结婚。2000年原告夫妇申请生育许可证,2001年2月16日,被告以其组建的“长汀县二孩审批小组”的名义作出“批复”,认定原告夫妇“不符合再生育条件”,致使原告夫妇再度离婚。原告认为该“批复”不符合事实,且二孩审批小组不具有行政主体资格,其所作出的行为应属无效。请求撤销该“批复”,并由被告承担诉讼费用。
3.被告辩称:该“批复”系行政机关的内部批复,是县政府的内部机构对下级人民政府作出的行政指导性文件,无权通过诉讼撤销;原告起诉的事项不属人民法院的受案范围,因“二孩生育证”不属行政许可证,且“批复”没有侵犯原告的合法人身权和财产权;原告收阅“批复”已超过半年,超过了诉讼时效(起诉期间);原告不具备再生育的条件,“批复”实体处理正确。
(三)事实和证据
长汀县人民法院经公开审理查明:“长汀县计划生育二孩审批小组”是由被告长汀县人民政府组建的,主要由计生、卫生、人事、纪检、监察等部门人员组成的,以审核发放生育证为主要工作内容的工作机构。2000年,原告涂某与刘某以夫妻名义向长汀县汀州镇计生办申请领取再生育许可证。汀州镇计生办上报“长汀县计划生育二孩审批小组”审核,“长汀县计划生育二孩审批小组”在审查中,发现在长汀县第一中学和长汀县第三中学保存的学生学籍档案中学生“涂某2”和学生“涂某3”的学籍卡上所填家庭关系中的父、母亲均为“涂某”和“邹某”,故认为原告涂某不符合再生育条件,遂以“(1)经张某公布,群众有异议,反映涂某再婚前与原妻邹某生育壹女壹男两个孩子。(2)群众反映后,经查长汀一中、三中学生学籍档案体现:涂某3,女,1984年10月出生,涂某2(又名涂某1),男,1986年5月出生,均为涂某与邹某的孩子”为理由,于2001年1月16日作出了“关于涂某与刘某夫妇不符合再生育条件的批复”。该“批复”的主送单位是汀州镇计生办,抄送单位是“本人”(即申请人)。汀州镇计生办工作人员于2001年2月20日将该“批复”送达给了申请人刘某。此后,刘某与原告涂某离婚。原告涂某对“批复”不服,于2001年10月8日向本院提起诉讼,请求撤销该“批复”,并由被告承担诉讼费用。
上述事实有下列证据证明:
1.长汀县人民政府作出的“汀政人(1991)1X8号、汀政编(1991)4X号关于成立长汀县计划生育二孩审批小组的通知”。
2.“关于涂某与刘某夫妇不符合再生育条件的批复”。
3.国家计生委办公厅计生厅(政)(1997)21号“关于对云南省计生委‘关于对〈生育证〉性质问题的请示’的批复”。
4.长汀县汀州镇计生办出具的“关于涂某刘某夫妇不符合再生育条件的批复送达情况的证明”。
5.福建省长汀县第一中学学籍卡一张。
6.福建省长汀县第三中学学生学籍卡(一)、(二)各一张。
7.长汀县1997年初中招生报名表一份。
8.福建省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修正的《福建省计划生育条例》。
9.福建省计划生育委员会文件:闽计生政(2001)第X号《关于印发〈福建省生育证管理办法〉和〈福建省办理再生育申请和审批事项的规定〉的通知》及《福建省生育证管理办法》和《福建省办理再生育申请和审批有关事项的规定》。
10.涂某与邹某的离婚协议书。
11.“长汀县公安局城区分局常住人口登记情况”抄录件。
12.涂某与刘某的离婚证。
(四)判案理由
长汀县人民法院根据上述事实和证据认为:根据《福建省计划生育条例》第四条第一款“各级人民政府负责本行政区域的计划生育工作”的规定。被告长汀县人民政府在长汀县行政区域内具有计划生育的行政管理职权。再生育审批工作,是计划生育工作的一项重要内容,故被告有权成立“长汀县计划生育二孩审批小组”,并由该小组进行再生育申请的审查工作。由于“长汀县计划生育二孩审批小组”由长汀县人民政府成立,而该小组又无独立的行政行为能力,因此,由其作出的行为而产生的法律后果,应当由其成立机关即长汀县人民政府承担。所以,本案的被告为长汀县人民政府。又由于“二孩审批小组”是长汀县人民政府内设的松散型机构,并非法律、法规授权成立的机关或组织,不具有机关法人资格。故该小组无权对外行使行政职权,不能以自己的名义对相对人作出行政行为,其作出的行政行为对外应属无效。
虽然长汀县计划生育二孩审批小组作出的“批复”主送单位是汀州镇计生办,但因“批复”明确载明“抄送本人”(即申请人),且已实际送达给了原告涂某,具有明确告知原告涂某不批准其再生育申请的性质,该“批复”对当事人的权利义务产生了实际的影响,其作用已超出了内部指导性文件的范围,具备了可诉性行政行为的特征。因此,被告提出的“该‘批复’系行政机关内部的行政指导性文件,无权通过诉讼撤销”的理由不能成立。对于“二孩生育证”的性质,长汀县人民法院认为,只要行政机关的行政行为对相对人的权利义务产生了实际的影响,而该行政行为又不属《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的范围,相对人就有权提起行政诉讼,故“二孩生育证”的性质不影响当事人向人民法院提起行政诉讼。况且,被告并未作出“二孩生育证”,原告是不服“批复”而提起的诉讼。所以,被告提出的“二孩生育证”不属行政许可证,原告的起诉事项不属人民法院受案范围的主张,不予采纳。虽然原告是在知道或者应当知道“批复”内容的八个多月后才向人民法院提起行政诉讼,但因该“批复”并未告知相对人有提出救济的权利和期限,送达该“批复”时亦未作相应的告知,故原告有权在实际知道救济权利之日起的三个月内提起行政诉讼,由于被告不能证明原告已在提起诉讼的三个月之前即已知道具有提出救济的权利,所以,原告的起诉日期只要没有自知道或者应当知道“批复”内容之日起超过2年,就应当推定原告没有超过起诉期限。因此,被告提出的“原告的起诉已超过诉讼时效(起诉期限)”的主张不能成立。
参照《福建省生育证管理办法》第二条第(五)项的规定,再生育审批应着重审核5个方面的内容,其中一项是“经过张某公布十五天、群众无异议”。虽然被告陈述长汀县汀州镇计生办及长汀县计划生育二孩审批小组均对原告的申请进行张某公布,也有群众提出了异议,但被告却不能提供张某公布的原始记录或证明材料,亦未能举出证据证明有群众提出了异议。故应视为长汀县计划生育二孩审批小组未对长汀县汀州镇计生办是否经过张某公布进行审查,属事实不清。长汀县计划生育二孩审批小组在审核原告的再生育申请时,虽然查阅了长汀县第一中学和长汀县第三中学的学生学籍档案,但因学生学籍档案并非法定的公民家庭关系的有效证明文件,尚不能足以证明学生“涂某3”系原告涂某的孩子,且“涂某3”的学籍卡与初中报名表上的填写学生性别不同,字迹亦不相同,故不能排除由他人代填学籍档案的可能性。长汀县计划生育二孩审批小组未对学生“涂某2”(原告涂某的儿子)和学生“涂某3”进行核实,亦未提供向邹某核实的证据材料,更未对原告涂某进行调查,让其进行申辩。在未取得其他相关证据而形成证据链的情况下,仅凭长汀县第三中学的“学籍卡”和“招生报名表”,即认定学生“涂某3”系原告涂某的孩子,从而作出了认定原告涂某不符合再生育条件的“批复”,显然属于事实不清,主要证据不足的行政行为。应当予以撤销。
(五)定案结论
福建省长汀县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目之规定,作出如下判决:
撤销被告长汀县人民政府成立的长汀县计划生育二孩审批小组2001年2月16日作出的汀计生二孩审(2001)第X号“关于涂某与刘某夫妇不符合再生育条件的批复”。
案件受理费人民币100元,由被告长汀县人民政府负担,其他诉讼费用人民币100元,由原告涂某负担。
(六)解说
1.本案以长汀县人民政府为被告是正确的。本案立案时,以谁为被告,存在两种意见。一是应当以“长汀县计划生育二孩审批小组”为被告,理由是本案的“批复”系由“长汀县计划生育二孩审批小组”作出,所以应当以“长汀县计划生育二孩审批小组”为被告;二是应当以长汀县人民政府为被告,理由是:虽然“批复”由“长汀县计划生育二孩审批小组”作出,但该小组是由长汀县人民政府组建的,且是属于松散型的机构,并非法律、法规授权成立的机关或组织,不具有机关法人资格。故该小组无权对外行使行政职权,不能以自己的名义对相对人作出行政行为,其对外作出的行政行为产生的法律后果应当由其成立机关长汀县人民政府承担。所以本案的被告应为长汀县人民政府。长汀县人民法院采纳第二种意见是正确的。
2.本案应否追加刘某为第三人参加诉讼。由于本案诉争的“批复”是针对原告涂某和刘某作出的,那么,是否应当追加刘某为本案的第三人参加诉讼,亦存在两种意见。一种意见认为,“批复”涉及刘某的生育权,故应当追加刘某为第三人参加诉讼。另一种意见认为,由于原告涂某起诉时,刘某已与涂某离婚,“批复”涉及的生育权已对刘某不产生影响,且“批复”所认定的不符合再生育条件的对象为原告涂某,故不应追加刘某为第三人。长汀县人民法院采纳了第二种意见,我们认为是正确的。
3.关于原告不服“批复”可否提起行政诉讼的问题。本案被告及其委托代理人提出:该“批复”是县政府的内部机构对下级人民政府作出的行政指导性文件,无权通过诉讼撤销;原告起诉的事项不属人民法院的受案范围,因“二孩生育证”不属行政许可证,且“批复”没有侵犯原告的合法人身权和财产权。《行政诉讼法》确实规定,内部行政指导性文件不属行政诉讼受案范围,从表面上看,长汀县计划生育二孩审批小组作出的“批复”主送单位是汀州镇计生办,似乎是行政机关内部的行政指导性文件。但因“批复”明确载明“抄送本人”(即申请人),且已实际送达给了原告涂某,具有明确告知原告涂某不批准其再生育申请的性质,该“批复”对当事人的权利义务产生了实际的影响,其作用已超出了内部指导性文件的范围,已经具备了可诉性行政行为的特征。至于“二孩生育证”是否属行政许可证,我们认为不应当影响原告提起行政诉讼的权利。只要行政机关的行政行为对相对人的权利义务产生了实际的影响,而该行政行为又不属《行政诉讼法》第十二条规定的范围,相对人就有权提起行政诉讼。事实上该“批复”对原告“不符合再生育条件”的认定,已经对原告的其他人身权——再生育权产生了实际的影响。根据《行政诉讼法》第十一条第一款第(八)项的规定,原告当然有权提起行政诉讼。
4.原告有否超过起诉期间。《行政诉讼法》第三十九条规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”本案“批复”作出的时间是2001年2月16日,送达给原告的时间是2001年2月20日,原告起诉的时间是2001年10月8日。原告起诉时,已经超过了《行政诉讼法》第三十九条规定的期限。但是,由于该“批复”并未告知原告有提出救济的权利和期限,送达该“批复”时亦未作相应的告知,根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定,原告有权在实际知道救济权利之日起的三个月内提起行政诉讼。虽然原告是在知道或者应当知道“批复”内容的八个多月后才向人民法院提起行政诉讼,但由于被告不能证明原告已在提起诉讼的三个月之前就已知道具有提出救济的权利,所以,只要原告在知道或者应当知道“批复”内容之日起,没有超过2年,都应当推定原告没有超过起诉期限。
5.长汀县计划生育二孩审批小组作出的“批复”事实不清,主要证据不足。学生学籍档案并非法定的公民家庭关系的有效证明文件,尚不足以证明学生“涂某3”系原告涂某的孩子。长汀县计划生育二孩审批小组未对学生“涂某2”(原告涂某儿子)和学生“涂某3”进行核实,亦未提供向邹某核实的证据材料,更未对原告涂某进行调查,让其进行申辩。在未取得其他相关证据而形成证据链的情况下,仅凭长汀县第三中学的“学籍卡”和“招生报名表”,即认定学生“涂某3”系原告涂某的孩子,从而认定原告涂某不符合再生育条件的“批复”,应当属于事实不清,主要证据不足的行政行为。
综上分析,长汀县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目之规定,作出的判决是正确的。
(包含士)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2002年商事审判暨行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第787 - 791 页