(一)首部
1.判决书字号:江苏省南通市港闸区人民法院(2014)港行初字第0036号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:刘某。
委托代理人:赵一心,江苏江花律师事务所律师。
被告:海门市人民政府,住所地:海门市海门镇北京中路600号。
法定代表人:杨某,海门市人民政府市长。
委托代理人:朱某,海门市人民政府副市长。
委托代理人:胡某,海门市房产交易登记中心工作人员。
第三人:蔡某。
5.审判机关和审判组织
审判机关:江苏省南通市港闸区人民法院。
独任审判人员:审判员:刘海燕。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2013年12月11日,海门市房产交易登记中心对原告刘某作出《关于个人单独申请房屋抵押借贷登记的答复》,主要内容为:夫妻共有房屋办理抵押登记时须夫妻双方共同签字认可;案涉房屋系同居期间双方共同购置的财产,一般按共同共有处理;蔡某口头表示对刘某提出的申请不予认可,且情绪激动并伴有指责登记中心的言词等。刘某提供的有效法律文书没有明确案涉房屋归属,根据《房屋登记办法》第十二条关于共同申请的规定,对刘某单方提出的申请不予受理。刘某应与蔡某协商或通过民事诉讼确认房屋归属后再申请房屋抵押登记。
2.原告诉称
原告刘某诉称:原告为海门镇XX路128号房屋的所有权人,并于2000年5月8日领取了海政房字第2XXXXXX8号房屋产权证。2013年10月,原告因办理商业抵押贷款,要求被告海门市政府指定机构海门市房产交易登记中心(以下简称登记中心)办理抵押登记,但登记中心以房屋权属存有争议为由,拒绝原告的登记申请。2013年10月11日及12月11日,原告又两次提出书面登记申请,登记中心仍拒绝原告的请求。
3.被告辩称
被告海门市人民政府辩称:原告申请抵押登记的XX路128号营业房所有权归属不明且涉及案外人蔡某的合法权益,因此,被告作出的不予受理的行政行为合理、合法。
(三)事实和证据
江苏省南通市港闸区人民法院经公开审理查明:原告刘某与第三人蔡某在非法同居期间,以原告刘某个人名义购得一套36.40平方米的营业用房。2000年3月19日,两人签订解除非法同居协议书,约定部分财产归蔡某,刘某另付给蔡某人民币85000元,其他财产归刘某。2000年3月22日,海门市人民法院作出民事判决,认定双方就财产分割等问题达成协议,并在诉讼中就孩子抚育问题达成协议,故判决解除原告刘某与第三人蔡某的非法同居关系。2000年5月8日,被告海门市人民政府向原告刘某颁发案涉房屋所有权证。2013年12月11日,原告刘某向被告海门市人民政府下属的登记中心提出书面申请,要求办理案涉房屋银行贷款抵押登记。同日,登记中心对原告刘某答复称:案涉房屋系同居期间购置,一般应按共同共有处理,办理抵押登记时须有夫妻双方共同签字认可;蔡某口头表示对原告的申请不予认可,且情绪激动并伴有指责被告的言词等。原告提供的有效法律文书没有明确案涉房屋归属,根据《房屋登记办法》第十二条关于共同申请的规定,对原告单方提出的申请不予受理。原告应与蔡某协商或通过民事诉讼确认房屋归属后再申请房屋抵押登记。原告刘某诉请法院判决被告海门市人民政府履行案涉房屋抵押登记法定职责。
上述事实有下列证据证明:
(1)涉案房屋登记档案资料,包括房屋所有权证存根、海门市城镇私有房产所有权登记申请书、房产权发证变更证明书、购房协议书、契税完税证。
(2)记账凭证、收款收据、海门市房地产开发销售发票。
(3)刘某向登记中心提交的房屋抵押登记申请书及登记中心作出的《关于个人单独申请房屋抵押借贷登记的答复》。
(4)江苏省海门市人民法院(2000)门民初字第281号民事判决书、协议书。
(5)房权证海政房字第20002358号房屋所有权证。
(6)起诉状、开庭笔录、协议书、江苏省海门市人民法院(2000)门民初字第281号民事判决书。
(7)登记中心于2013年12月11日作出的“关于个人单独申请房屋抵押借贷登记的答复”。
(四)判案理由
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为:《房屋登记办法》第七条将办理登记的程序规定为申请、受理、审核、记载于登记簿和发证五个方面。受理的过程实际上也是初步审查过程,主要看当事人提供的登记申请材料是否齐全、权属来源是否清楚。对于提交申请登记材料齐全且符合法定形式的,登记机构应当受理登记申请,并出具收件凭证。而审核是登记机构对受理的登记申请事项进行审查并作出予以登记或不予登记决定的行为。无论是受理程序还是审核程序,都涉及登记机构审查的标准问题。《中华人民共和国物权法》第十二条明确了登记机构应当履行的职责,即:查验申请人提供的权属证明和其他必要材料;就有关登记事项询问申请人;如实及时登记有关事项;法律、法规规定的其他职责。《房屋登记办法》第二十二条规定,申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的,则不予登记。而《房屋登记办法》第十一条第三款又规定:申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性和有效性负责,不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。上述规定明确表明:登记机构在受理阶段应当对申请人所提供的材料进行形式审查,只要申请材料齐全且符合法定形式,登记机构即应当履行受理登记申请的职责;而在审核阶段,只要被登记的房屋存在权属不明的情形,登记机构当然有权拒绝登记。这里的权属不明主要是指申请人提供的材料之间存在不一致或冲突的情形,且有充分的证据能够证明不一致或冲突的客观存在。登记机构不得仅仅以自己的主观判断而拒绝履行登记职责。
《中华人民共和国物权法》第一百八十四条规定,对于所有权、使用权不明或者有争议的财产,不得进行抵押。这一规定意味着对于权属客观存在争议的登记申请,登记机构可以不予登记。但这里的权属争议必须是申请材料本身的客观缺陷所致,任何人的主观认知都不能成为认定争议存在的依据。就本案而言,被告海门市人民政府所提出的权属存在争议的主张并不能成立:第一,原告刘某所提供的证据足以表明其与第三人蔡某就案涉房屋的所有权不存在争议。原告刘某所提供的房屋权属证书、庭审笔录、协议书、民事判决书等一系列证据表明,原告刘某与第三人蔡某在解除同居关系之前已经就共同财产进行了分割并达成了一致协议,已不存在任何争议。这也是生效判决所确认的事实。第二,被告海门市人民政府对自己的主张未能提供任何证据加以证明。除了认定第三人蔡某为案涉房屋的隐形共有人之外,被告认定案涉房屋存在权属争议的主要理由是第三人蔡某口头表示对原告刘某提出的申请不予认可,且情绪激动并伴有指责被告的言词等。该理由完全是一种主观判断,登记中心并没有向法院澄清对此予以采纳的确切理由,所谓隐性共有人的存在也只是猜测。更为重要的是,在以上主观判断与原告刘某所提供的材料存在明显冲突的情形下,被告所得出的结论完全背离了证据采信的基本规则,事实上也完全放弃了自己的审查判断职责。第三,第三人蔡某也未能提供其与原告刘某就案涉房屋存在争议的任何证据。
在《中华人民共和国物权法》实施前已进行权属登记的房屋,当事人以单方所有申请抵押登记的,应当提供关于房屋属于单方所有的证据材料。就本案而言,原告刘某与第三人蔡某早在2000年就形成了关于非法同居期间的财产处置协议,该协议自成立时生效,即使未办理物权登记也不影响合同的效力。登记机构应当就该协议进行审查判断并进而作出是否对原告刘某的申请予以登记的结论。第三人蔡某如果认为抵押登记侵犯自己的合法权益,完全可以依据《房屋登记办法》第七十六条规定的异议登记程序寻求救济。
综上所述,被告海门市人民政府认定原告刘某申请抵押登记的房屋存在权属争议没有任何证据,当属证据不足。被告海门市人民政府应当对原告刘某的抵押登记申请重新进行审查并依法作出相应的决定。
(五)定案结论
江苏省南通市港闸区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定,作出如下判决:
被告海门市人民政府在本判决生效之日起10日内对原告刘某的房屋抵押登记申请重新进行审查并依法作出决定。
(六)解说
关于对房屋登记机构的审查标准,历来存在形式审查和实质审查之争。《中华人民共和国物权法》和《房屋登记办法》对此虽未作定论,但并不意味着登记机构可以任意以存在争议为由拒绝履行法定职责。在实践中以存在争议为由拒绝办理登记的现象较为普遍。
审查判断是否存在权属争议应当注意以下两点:
第一,判断是否存在权属争议应当依据申请人提交的申请材料能否客观证明权属清楚。《房屋登记办法》第二十二条对不予登记的7种情形进行了列举规定,其中包括申请人不能提供合法、有效的权利来源证明文件或者申请登记的房屋权利与权利来源证明文件不一致的情形。《房屋登记办法》第十一条第三款又规定,申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性和有效性负责,不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记。因此,当申请人提供的材料能证明房屋权属时,登记机构不得以权属不明为由而不予登记。
第二,阻却法定登记职责履行的只能是出现法定事由、在申请人提交的登记申请材料已证明权属清楚的情形下,登记机构并不享有基于主观认知而自作主张的权力。脱离对申请材料的审查,仅凭相关人员的口头异议而作出所谓权属存在争议的结论,反映了登记机构为规避风险而放弃审查职责的主观动机,是对房屋权利人行使权利的不当限制。
(江苏省南通市港闸区人民法院 刘海燕)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第129 - 133 页