(一)首部
1.判决书字号:湖南省长沙市雨花区人民法院(2014)雨行初字第00010号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:罗某。
委托代理人:李志员、何亚芳,湖南万和联合律师事务所律师。
被告:湖南省质量技术监督局(以下简称技监局),住所地:湖南省长沙市雨花区时代阳光大道238号。
法定代表人:蒋某,该局局长。
委托代理人:李某,湖南省计量检测研究院工作人员。
委托代理人:欧阳耀斌,湖南崇民律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:湖南省长沙市雨花区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:刘昕;审判员:宁跃武;人民审判员:吴建军。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
原告向被告邮寄履行法定职责申请书,被告用特快专递向原告邮寄了《关于罗某履行法定职责申请书的复函》。
2.原告诉称
原告罗某诉称:依据《中华人民共和国计量法》第四条之规定,被告对本行政区域内的计量工作实施监督管理。1999年1月19日国家在计量器具目录将移动通信流量计量已列入强制检定目录,被告消极行为侵犯原告的合法权益,请求法院判决确认被告不履行立案查处法定职责违法,判令其限期重新履行法定职责。
3.被告辩称
被告技监局辩称:被告向原告作出的复函符合法律规定,被告已依法履行了法定职责,请求依法驳回原告的诉求。
(三)事实和证据
湖南省长沙市雨花区人民法院经公开审理查明:原告系联通衡阳公司的手机用户,使用的手机号码为1850734××××。
2013年10月31日,原告向被告邮寄履行法定职责申请书,请求:(1)对联通衡阳公司的移动数据电话流量没有计量合格证立案查处;(2)依法对联通衡阳公司作出行政处罚;(3)将处罚结果书面告知原告并依法奖励原告。
2013年11月7日,被告用特快专递向原告邮寄了《关于罗某履行法定职责申请书的复函》,答复:“由于目前国家尚未将移动通信流量计量列入强制检定的目录,也未颁布相应的计量检定规程,所以,目前我省移动通信流量计量尚未实施计量检定。你反映的联通衡阳公司的移动数据流量没有计量合格证的问题,依职权法定原则,由于没有法律依据,我部门不能对其进行立案查处。你反映的情况非常重要,移动通信流量计量关系消费者的切身利益,加强对移动通讯运营商的移动通信流量计量的监管确实很有必要,我局将向国务院相关部门反映情况,建议出台有关监管规定。”
上述事实有下列证据证明:
(1)当事人陈述;
(2)《关于罗某履行法定职责申请书的复函》;
(3)《关于国务院授权我局对〈中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录〉进行调整的通知》[国家质量技术监督局质技监局政发(1999)14号文件]、《关于调整〈中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录〉的通知》[国家质量技术监督局质技监局政发(1999)15号文件]、《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》(1987年5月28日国家计量局发布,以下简称《计量器具目录》);
(4)《单机型和集中管理分散计费型电话计时计费器》(JJG107—2002)、《IC卡公用电话计时计费装置》(JJG977—2003)、《固定电话网局用交换机计时计费装置》[JJG(湘)12—2004]、《移动电话网局用交换机计时计费装置》[JJG(湘)13—2004]、《关于加强电话计时计费装置计量监督管理的通知》(国质检量函[2003]2X2号文件);
(5)《关于进一步加强用于贸易结算电话计时计费装置监督管理的通知》(湘质技监局量发[2001]1X3号文件)、《关于开展电话计时计费装置强制检定的通知》(湘质技监局量发[2004]2X8号文件)、《关于开展局用交换机电话计时计费装置强制检定工作的通知》(湘质技监局量函[2005]78号文件)、《关于请求省政府协调开展电话计时计费装置强制检定工作的请示》(湘质技监局量发[2005]96号文件);
(6)《关于开展电话计时计费装置监督检查的通知》(湘质监函[2013]3X7号文件)、《电话计时计费装置监督检查工作部署会议纪要》《益阳市质量技术监督局关于开展通讯计量计费装置监督检查的报告》《关于电话计时计费装置监督检查事项的回复》。
(四)判案理由
湖南省长沙市雨花区人民法院经审理认为:在本案中原、被告争议的焦点为:(1)移动通信流量计量器具是否属于《计量法》中规定的应进行强制检定的工作计量器具?(2)被告对联通衡阳公司的移动通信流量计量是否负有监督、检查职责?(3)被告制定移动通信流量地方计量检定规程的问题是否本案审查范围?(4)被告是否依法履行了法定职责?
(1)移动通信流量计量器具不属于《计量法》第九条第一款规定的强制检定的工作计量器具。首先,《计量法》第九条第一款规定中的“社会公用计量标准器具”是用于检定工作计量器具是否合格的计量器具,是检定工作计量器具的标准,而非直接用于贸易结算的工作计量器具,而移动通信流量计量器具系直接用于贸易结算的工作计量器具。其次,《计量器具目录》第56项为“电子计时计量装置:电话计时计费装置”。电话计时计费装置纳入《计量器具目录》范围后,国家质量技术监督检验检疫总局和技监局在就电话计时计费装置发布的相应检定规程中,不包括移动通信流量计量的检定内容。原告将移动通信的流量纳入电话计时计费装置的检定范畴,没有法律依据。故此,移动通信流量计量器具不是社会公用计量标准器具,也不属于《计量法》第九条第一款规定的强制检定的工作计量器具。
(2)被告对联通衡阳公司的移动通信流量计量不负有监督、检查的职责。《计量法》第十条规定:“计量检定必须按照国家计量检定系统表进行。国家计量检定系统表由国务院计量行政部门制定。”“计量检定必须执行计量检定规程。国家计量检定规程由国务院计量行政部门制定。没有国家计量检定规程的,由国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府计量行政部门分别制定部门计量检定规程和地方计量检定规程。”依据该规定,国务院计量行政部门有权制定国家计量检定系统表、国家计量检定规程;国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府计量行政部门有权制定部门计量检定规程和地方计量检定规程。计量检定规程既是计量器具使用单位遵守计量法的依据,也是计量行政部门执法的依据。《计量法》第九条第二款规定:“对前款规定以外的其他计量标准器具和工作计量器具,使用单位应当自行定期检定或者送其他计量检定机构检定,县级以上人民政府计量行政部门应当进行监督检查。”依据上述两条之规定,计量器具使用单位自行定期检定或者送其他计量检定机构检定,必须以国家计量检定系统表、国家计量检定规程、部门计量检定规程、地方计量检定规程作为检定标准、检定依据。
相对于传统度量衡等计量器具,移动通信流量计量属于现代社会生活中新产生的计量种类。目前国家和地方尚未针对移动通信流量计量颁布相应的计量检定规程,也未制定相应的国家计量检定系统表,即现行计量法律法规尚未将移动通信流量计量纳入监督管理范围。因此,要求联通衡阳公司对移动通信流量计量进行自行定期检定或者送其他计量检定机构检定,没有可供执行的国家计量检定系统表、计量检定规程作为检定依据。依据法无明文规定不可为的行政法基本原则,被告对联通衡阳公司的移动通信流量计量实施监督检查并立案查处,缺乏执法依据。
(3)原告要求被告制定移动数据流量地方计量检定规程的问题不属于本案审查的范围。制定移动数据流量地方计量检定规程,系立法活动,不是具体行政行为,不属于行政诉讼的受案范围。因此,原告要求被告制定移动数据流量地方计量检定规程,明显超出了原告的诉讼请求范围,不属于本案审查的范围。
(4)被告依法履行了法定职责。原告提交申请后,被告于2013年11月7日接到原告的“履行法定职责申请书”,当日即向原告作出了《关于罗某履行法定职责申请书的复函》,对原告申请的事项进行了答复,并将不能立案查处的事实和理由明确告知了原告,符合法律规定。
(五)定案结论
湖南省长沙市雨花区人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项之规定,作出如下判决:
驳回原告罗某的诉讼请求。
本案受理费50元,由原告罗某负担。
(六)解说
第一,行政不作为的认定:从程序作为与实体效力两方面相结合。
在法理上,关于行政不作为的认定一般持有两种观点:绝大多数学者认为,行政不作为是指行政主体不履行法定职责,并且在程序上也没有明确意思表示的行政行为。如果法律明确规定了行政主体应当履行的法律义务,只要行政主体在程序上是积极地“为”时,无论其反映的实体内容是“为”或“不为”,都是行政作为;而只有行政主体在程序上消极地“不为”时,才是一种行政不作为。也即只要行政主体在程序方面积极完成了一系列动作,如对当事人的申请已经给予了答复或者作出了最后的实体决定,无论其内容是肯定的还是否定的,都是行政作为。
在本案中,就程序方面来说,被告在收到原告的申请后,在法定期限内对其申请进行了审查和研究并最终对原告进行了答复和说明,即被告在程序方面已经作出了明确意思表示,即使这种意思表示的内容是否定性的,该行为仍然属于行政作为。同时,考虑到行政程序的运行并非行政案件相对人的主观愿望,行政相对人所追求的实际上是实体效力,法院在裁判中也对实体效力进行了分析认定:由于目前国家和地方尚未针对移动通信流量计量颁布相应的计量检定规程,也未制定相应的国家计量检定系统表,即现行计量法律法规尚未将移动通信流量计量纳入监督管理范围。因此,没有可供执行的国家计量检定系统表、计量检定规程作为检定移动通信流量计量的合法依据。遵循法无明文规定不可为的行政法基本原则,被告对联通衡阳公司的移动通信流量计量实施监督检查并立案查处,缺乏执法依据。法院结合案件实际情况及法律相关规定,全面衡量程序作为与实力效力两方面因素,依法认定被告已经履行了法定职责,驳回原告诉求。对该裁判理念应充分肯定。
第二,裁判边界:个体价值不能突破现行行政诉讼体制。
事实上,本案还涉及了政府行政立法不作为这一敏感性问题。原告要求被告应该依据法律授权,制定移动数据流量地方计量检定规程。而我国《行政诉讼法》第十二条规定,“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:……(二)行政法规、规章或行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”,而“移动数据流量地方计量检定规程”属于将来能反复适用的具有普遍约束力的规范性文件,不属于具体行政行为范畴。故此,法院认定该项请求不属于法院行政诉讼审查范围符合现行法律,无可厚非。虽然从现实角度而言,计量检定规程的缺失确实可能导致原告的合法权益受到损害,但法院必须明确的首要准则是:任何裁判必须限制在法律框架之内,不能逾越或超出法律的边界。法院如突破现行行政诉讼体制来保护这一个体价值,势必导致更大的恶果,即法律权威的丧失。
第三,社会价值:移动通信流量计量应引入第三方监督管理。
随着时代不断发展,手机已成为人们最重要的通信工具,而移动通信流量计量涉及千家万户,成为了民众最关注的民生计量问题之一。目前,我国移动通信流量计量由于缺乏第三方的强制检定和监督管理的缺失,难免出现计费偏差,引发消费者质疑。原告关注移动通信流量计量的立法进程、监督管理,对其出发点应予以充分肯定。维护人民群众切身利益,加强对移动通讯运营商的移动通信流量计量的监管确实很有必要。希望在消费者的关注和各级行政部门的努力下,早日将移动通信流量计量纳入法律的范围,对其实施监督、管理。
(湖南省长沙市雨花区人民法院 陈婕 宁跃武)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第196 - 200 页