(一)首部
1.判决书字号:广东省高州市人民法院(2014)茂高法行初字第45号行政判决书。
3.诉讼双方
原告:黄某。
被告:广东省高州市食品药品监督管理局。
法定代表人:黎某,该局局长。
委托代理人:梁文光,广东粤茂律师事务所律师。
委托代理人:邓某,广东省高州市人民政府法制局干部。
5.审判机关和审判组织
审判机关:广东省高州市人民法院。
合议庭审判:审判长:陀树松;审判员:苏劲;人民陪审员:吴鸿飞。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为
2014年9月3日,被告高州市食品药品监督管理局作出投诉举报答复函,认定原告所举报的违法行为属实,并对违法企业作出了处罚。该函中称原告申请的调解事项不属于被告的职责范围。
2.原告诉称
原告黄某诉称:原告于2014年8月7日向被告高州市食品药品监督管理局举报投诉高州市七星龙保健品厂生产的“七星龙百草三清茶”“七星龙银夏果”是普通食品,涉嫌不符合国家的规定。该举报投诉函中原告要求被告调解消费纠纷并对高州市七星龙保健品厂生产不符合国家规定的“七星龙百草三清茶”“七星龙银夏果”作出处罚等请求。被告于2014年9月3日作出投诉举报答复函,认定原告所举报的违法行为属实,并对违法企业作出了处罚。该函中称原告申请的调解事项不属于被告的职责范围。原告认为,被告不履行调解的法定职责,不符合粤常法函[2011]16号《关于适用〈广东省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法〉问题的答复》第二条以及《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》中的规定。因此,被告尚未全面履行相关法定职责。为此,请求判令被告对原告提出的投诉事项履行调解的法定职责。
3.被告辩称
被告高州市食品药品监督管理局辩称:被告对原告投诉举报的经营单位依法作出了处罚,已履行了法定职责,不存在不作为。原告由于高州市七星龙保健品厂生产的“七星龙百草三清茶”“七星龙银夏果”两种食品宣传有治疗功效,要求被告对生产单位进行查处并奖励举报人,赔偿交通费、精神损失费等。被告受理其举报后,派员作了现场检查、调查,实地了解相关情况,认定原告举报属实。2014年8月14日,被告作出(高)食药监当罚[2014]0XXXXXX1号“当场行政处罚决定书”,对高州市七星龙保健品厂作出警告的处罚。2014年9月3日被告向原告作了答复函:(1)告知其处理结果。(2)原告诉请要求被告调解其消费纠纷不属被告的法定职责范围,依法应驳回原告诉讼请求。首先,调解消费纠纷依法不属于被告法定职责范围。被告作为食品药品监督管理部门,是根据《药品管理法》《食品安全法》《食品药品投诉举报管理办法(试行)》的授权,被赋予的职责是对食品和药品生产、销售进行监管,并没有被赋予调解消费纠纷的职能。高州机构编制委员会作出的高机编[2013]59号文也没有赋予被告调解消费纠纷的职能。其次,原告的消费纠纷依法应由其他途径解决。根据《消费者权益保护法》第三十九条的规定,原告除与经营单位协商外,还可向消费者委员会投诉,由其调解,调解不成,还可向法院起诉。综上所述,原告诉请要求被告调解其与经营单位的消费纠纷一事,不属被告的法定职责,请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。
(三)事实和证据
广东省高州市人民法院经公开审理查明:2014年7月3日,原告黄某向被告高州市食品药品监督管理局递交“投诉举报函”,投诉举报高州市七星龙保健品厂生产的“七星龙百草三清茶”“七星龙银夏果”两种食品外包装宣传有治疗功效,违反了《食品安全国家标准预包装食品标签通则》。“投诉举报函”的投诉举报请求为:“1、对本举报涉违法产品迅速进行查处。2.对被投诉举报人给予行政处罚后给予最高奖励投诉举报人。3.退还投诉举报人货款11.8元,并按《消费者权益保护法》赔偿500元。4.被申诉举报人赔偿投诉举报人交通费、精神损失费等费用。5.责令被投诉举报人召回销毁所有不合格商品。6.书面告知投诉举报人处理结果。7.在法定时间通知被投诉举报人知道该问题并和投诉举报人电话调解。”2014年8月14日被告高州市食品药品监督管理局对高州市七星龙保健品厂生产的“七星龙百草三清茶”“七星龙银夏果”两种食品外包装宣传有治疗功效,进行现场检查。2014年8月14日,被告高州市食品药品监督管理局作出(高)食药监当罚[2014]0XXXXX1号“当场行政处罚决定书”,对高州市七星龙保健品厂作出警告的处罚。2014年9月3日,被告高州市食品药品监督管理局作出(高)食药监投复(2014)0XX3号“投诉举报答复函”给黄某,主要内容是:(1)告知黄某举报事项属实,该局对高州市七星龙保健品厂作出行政处罚情况;(2)黄某在“投诉举报函”中提出的其他请求事项,不属于该局职责范围,建议向相关部门反映。原告黄某收到上述答复后不服,认为被告高州市食品药品监督管理局对其“投诉举报函”中的第七项投诉举报请求没有履行职责,没有组织举报人与被举报人双方进行调解。2014年9月22日,原告黄某向本院提起行政诉讼,请求判令被告对原告提出的投诉事项履行调解的法定职责。
另查明:高州市机构编制委员会作出的高机编[2013]59号《高州市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》中,高州市食品药品监督管理局没有调解消费纠纷的职责。另外,原告起诉时提供了广东省人大常委会法制工作委员会2011年3月16日对广东省食品药品监督管理局的请示作出的粤常法函[2011]16号《关于适用〈广东省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法〉问题的答复》,该答复第二条内容是:根据《办法》第二十九条的规定,决定受理申诉或者投诉的,对“确属经营者责任的”,负有执法职责的行政机关应当“责令经营者先行赔偿消费者的损失”。
上述事实有下列证据证明:
(1)“投诉举报函”、产品图片及购物票据。
(2)高食药监投复(2014)0XX3号。
(3)被告对原告投诉举报高州市七星龙保健品厂生产的食品外包装宣传有治疗功效进行查处卷宗一套。
(4)“投诉举报答复函”。
(5)高机编[2013]59号文件关于被告职责的规定。
(四)判案理由
广东省高州市人民法院经审理认为:依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条、第四十六条,《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》(2012年修订)第三十条的规定,消费者和经营者发生消费者权益争议的,消费者可以向有关行政部门投诉,行政部门对消费者的申诉、投诉,依法应当受理、作出处理决定并告知消费者,对经营者违法行为依法查处。在本案中,被告作为食品监督管理部门,依法有受理对食品药品的投诉举报及查处违法案件的职责。被告对原告提出的投诉举报已受理、作出处罚及答复原告,已履行相关的法定职责。根据上述法律、法规以及高州市机构编制委员会作出的高机编[2013]59号《高州市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》,被告并没有调解消费纠纷的职责。据此,被告对于原告提出的要求被投诉举报人赔偿损失、通知被投诉举报人和原告电话调解等请求,不组织双方进行调解,没有违反法律法规的规定。
1999年颁布、施行的《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第二十九条规定,行政部门决定受理申诉或者投诉的,确属经营者责任的,行政部门应当责令经营者先行赔偿消费者的损失,然后依法对经营者进行行政处罚。但2012年修订的《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》将原第二十九条修改为上述的第三十条,删除了“行政部门应当责令经营者先行赔偿消费者的损失”的内容。因此,原告以广东省人大常委会法制工作委员会2011年作出的粤常法函[2011]16号《关于适用〈广东省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法〉问题的答复》第二条内容为由,认为被告没有组织原告与被投诉举报人双方进行调解、未履行调解消费纠纷的法定职责,没有依据。原告请求判令被告对原告提出的投诉事项履行调解的法定职责,本院不予支持。
(五)定案结论
广东省高州市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定,作出如下判决:
驳回原告黄某的诉讼请求。
案件受理费50元,由原告黄某负担。
(六)解说
1.被告的行为是否属于行政不作为
行政不作为是指行政主体未履行特定作为义务,并且在程序上没有明确意思表示的行政行为。具体包含以下内容:一是行政机关负有某种特定作为义务;二是行政机关具备履行特定义务的能力;三是行政机关出于故意或过失没有履行义务;四是表现为程序方面的不作为,即行政机关对于当事人的申请或依职权本应作为而没有作出实体决定的行为。
本案中原告起诉认为被告尚未全面履行相关法定职责,请求判令被告对原告提出的投诉事项履行调解的法定职责,即认为被告有行政不作为的行为。但根据有关的法律、法规以及高州市机构编制委员会作出的高机编[2013]59号《高州市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》,被告并没有调解消费纠纷的职责,故被告没有为原告组织双方调解的作为义务。因此本案中对于原告提出的要求被投诉举报人赔偿损失、通知被投诉举报人和原告电话调解等请求,被告不组织双方进行调解,不是行政不作为的行为,没有违反法律、法规的规定。
2.行政诉讼新旧法律冲突的适用问题
行政诉讼的法律适用冲突,是指人民法院在审判行政案件的过程中发现对同一法律事实或关系有两个或两个以上的法律文件作出了不相同的规定,法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果。在本案中,主要体现为新旧法律冲突,是指不同时期发布的行政法律规范之间就同一事项因规定不一致而产生的法律适用冲突。
在本案中,原告以广东省人大常委会法制工作委员会2011年作出的粤常法函[2011]16号《关于适用〈广东省实施《中华人民共和国消费者权益保护法》办法〉问题的答复》第二条内容为由起诉,但2012年修订的《广东省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》将原第二十九条修改为前述第三十条,删除了“行政部门应当责令经营者先行赔偿消费者的损失”的内容。对于新法与旧法的冲突,应当遵循新法优于旧法的规则,即当新法与旧法不一致时,人民法院应当优先适用新法。解决法律冲突的办法有二:一是事前事中的预防,即设置相关制度,完善有关法律,尽量减少法律冲突;二是事后救济,即在适用相互冲突的法律规范时,对规范选择适用。
(广东省高州市人民法院 钟宏鹏)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第215 - 219 页