(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:北京市第一中级人民法院(2013)一中行初字第3879号行政判决书。
二审判决书:北京市高级人民法院(2014)高行终字第1204号行政判决书。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):张某。
委托代理人:禤青、林中华,广东网际律师事务所律师。
被告:中华人民共和国国土资源部。
法定代表人:姜某,该部部长。
委托代理人:艾某,该部矿产开发司调研员。
委托代理人:毛某,该部办公厅调研员。
第三人(上诉人):桂林斯达莱特石业开发有限公司。
法定代表人:张某1,该公司董事长。
委托代理人:徐飞,广西徐和徐律师事务所律师。
5.审判机关和审判组织
一审法院:北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:乔军;代理审判员:薛政、张美红。
二审法院:北京市高级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:程琥;代理审判员:刘行、刘井玉。
6.审结时间
一审审结时间:2014年1月20日。
二审审结时间:2014年5月21日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为
2013年1月5日,中华人民共和国国土资源部(以下简称国土部)作出国土资公开告知[2013]0X1号“国土资源部政府信息公开告知书”(以下简称被诉告知书),主要内容为:关于张某提出的“CXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX0号采矿权许可证的申请资料”信息公开申请,国土部依照《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)第二十三条的规定,书面征求了桂林斯达莱特石业开发有限公司(以下简称斯达莱特公司)的意见。斯达莱特公司书面回函称不同意公开该矿申请资料及所有相关资料。鉴于上述原因,国土部依法不能公开该矿申请资料。
(2)原告诉称
原告张某诉称:国土部认为张某申请公开的政府信息涉及第三人的商业秘密,据此决定不予公开是错误的。请求法院判决撤销被诉告知书,并责令国土部公开其所申请公开的信息。
(3)被告辩称
被告国土部辩称:涉案采矿权许可证的申请资料涉及斯达莱特公司的商业秘密,国土部如果自行公开,存在侵犯该公司合法权益的风险。因此,国土部根据《政府信息公开条例》第二十三条的规定履行了征求第三人意见的程序后,作出的被诉告知书内容和程序均符合法律规定。请求法院判决驳回张某的诉讼请求。
(4)第三人述称
第三人斯达莱特公司述称:张某申请公开的信息根据《政府信息公开条例》的规定属于不得公开的政府信息。被诉告知书认定事实清楚,证据充分,程序合法,适用法律正确。综上,请求法院判决驳回张某的诉讼请求。
2.一审事实和证据
北京市第一中级人民法院经公开审理查明:2012年11月19日,原告张某向被告国土部提交“政府信息公开申请表”,表中所需信息的内容描述一栏为“CXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX0号采矿许可证的申请资料”。国土部受理后,告知张某需延长答复期限。2012年12月21日,国土部向第三人斯达莱特公司发出《国土资源部办公厅关于征求公开香炉山白岗岩矿申请资料意见的函》,要求斯达莱特公司于2012年12月31日前将是否同意公开申请资料的意见书面回复。2012年12月26日,斯达莱特公司回复国土部,不同意公开香炉山白岗岩矿申请资料及所有相关资料。2013年1月5日,国土部作出被诉告知书。2013年1月13日,张某收到被诉告知书。后张某针对被诉告知书向国土部申请行政复议。国土部于2013年4月15日作出国土资复[2013]12号行政复议决定书,维持了被诉告知书。
上述事实有下列证据证明:
被告提供的证据:
(1)原告向被告提交的“国土资源部政府信息公开申请表”;
(2)《国土资源部办公厅关于征求公开香炉山白岗岩矿申请资料意见的函》(国土资厅函[2012]1XX2号);
(3)“关于不同意公开香炉山白岗岩矿申请资料的回复”(桂斯复[2012]0X2号);
(4)原广西壮族自治区地质矿产厅于1997年9月5日向第三人颁发的桂采证材字[1997]第0X2号采矿许可证;
(5)被告于1998年9月17日向第三人颁发的第1XXXXXXXXXXX3号采矿许可证;
(6)被告于2008年10月8日向第三人颁发的涉案采矿权许可证;
(7)2011年2月17日涉案采矿权许可证的换证。
原告提供的证据:
(1)2012年4月6日全州县龙水镇塘前村民委员会出具的证明复印件;
(2)2011年2月17日涉案采矿权许可证的换证复印件;
(3)国土资复[2013]12号行政复议决定书以及送达回执;
(4)2013年7月10日全州县龙水镇塘前村民委员会出具的证明复印件。
第三人提供的证据:
(1)2013年3月4日全州县龙水镇塘前村民委员会出具的证明复印件;
(2)2013年3月3日全州县龙水镇塘前村民委员会出具的证明复印件;
(3)2013年3月5日全州县调解处理土地山林水利权属纠纷办公室出具的证明;
(4)山场矿产资源承包合同;
(5)第三人龙水香炉山花岗岩矿开采边界图。
3.一审判案理由
北京市第一中级人民法院经审理认为:《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。该规定旨在避免因特定政府信息的公开导致国家利益、社会公共利益以及公民、法人和其他组织的合法权益遭到损害。但同时该条例第二十二条及第二十三条亦规定,申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见,第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开。基于上述规定,在政府信息公开工作中,并非只要政府信息涉及商业秘密、个人隐私,就一概不予公开,而是行政机关应当充分征求第三方意见并考量公共利益影响;同时,如果相关信息能够作区分处理的,行政机关仍应将可以公开的内容提供给申请人。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》(以下简称《反不正当竞争法》)第十条第三款的规定,“商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。涉案采矿权许可证申请材料中的原采矿许可证正本、企业法人营业执照、中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书明显不符合商业秘密所应具有的基本特征,不属于商业秘密。在本案庭审过程中,各方当事人亦明确认可上述材料不涉及第三人的商业秘密。另外,国土部并未主张,亦无在案证据证明上述材料涉及国家秘密或者个人隐私。因此,可以认定上述材料应予公开。在这种情况下,即使张某申请公开的信息中有其他部分涉及商业秘密,进而不得公开的内容,国土部亦应按照前述《政府信息公开条例》的相关规定进行区分处理,向张某提供可以公开的内容。在本案中,国土部仅依据第三人斯达莱特公司的意见作出被诉告知书,对张某申请的信息全部不予公开,属于认定事实不清、证据不足,该告知书应予撤销。同时,本院依法应当责令国土部限期向张某公开前述可以公开的政府信息。鉴于张某的政府信息公开申请所涉及的其他政府信息应否公开,在被诉告知书被撤销后仍需国土部重新进行调查、裁量,本院一并判决国土部在一定期限内重新答复。
综上,张某关于撤销被诉告知书的诉讼请求,本院予以支持;其关于责令国土部公开涉案采矿权许可证申请材料的诉讼请求,本院予以部分支持。
4.一审定案结论
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一目、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《信息公开若干规定》)第九条第一款及第三款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
(1)撤销被告中华人民共和国国土资源部于2013年1月5日作出的国土资公开告知[2013]0X1号“国土资源部政府信息公开告知书”;
(2)被告中华人民共和国国土资源部于本判决生效后7日内向原告张某公开CXXXXXXXXXXXXXXXXXXXXX0号采矿权许可证申请材料中的原采矿许可证正本、企业法人营业执照、中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书;
(3)对原告张某的政府信息公开申请涉及本判决第二项以外的其他部分,被告中华人民共和国国土资源部应于本判决生效后在法定期限内重新进行答复;
(4)驳回原告张某的其他诉讼请求。
案件受理费50元,由被告中华人民共和国国土资源部负担(于本判决生效后7日内交纳)。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称
上诉人斯达莱特公司诉称:(1)一审判决认定事实不清。本案申请信息公开的事项,是否属于依法可以申请公开的范围,一审判决应当认定而没有认定;张某不能合理说明其确系因自身生产、生活、科研等特殊需要而申请公开上诉人申请办理采矿许可证申请材料的有关信息,一审判决对此不予审查;张某申请公开的“对开采矿山具有使用权、承包权或承租权等相关文件,及土地复垦的方案”信息内容不存在,一审判决不予认定;斯达莱特公司有证据表明,张某申请公开的信息,可能会被用于非法目的,损害斯达莱特公司的合法权益,一审判决未予认定;张某属于恶意申请信息公开,且申请公开的信息确属斯达莱特公司的商业秘密,能直接获得经济利益,一审判决不予认定;斯达莱特公司已举证证明其对矿区土地有合法的使用权利,且该证据与张某请求公开的“对开采矿山具有使用权、承包权或承租权等相关文件”有关,一审判决不予认定;张某指明请求公开的事项,已为桂林市中级人民法院(2011)桂市民再终字第11号民事判决书所羁束,依法应驳回张某的起诉;一审判决后发生的事实表明,对张某公开斯达莱特公司办证申请材料,确实会对斯达莱特公司的利益造成损害,国土部作出全部不予公开的决定是正确的。(2)一审判决程序违法。有证据证明张某不是第16村民小组的组长,一审判决未对张某的主体资格进行审查;一审判决未组织对有重大争议的证据原件进行质证;一审判决未责令张某对其特殊事由作出说明;由于张某非法将国家所有的矿产资源发包已涉嫌犯罪,一审判决未将有关线索移送公安、检察机关。(3)一审判决适用法律错误。一审判决未适用《政府信息公开条例》第十三条,及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款及第十二条第一款第(六)项规定;由于张某指明申请公开的信息内容不存在,一审判决应当适用《政府信息公开条例》第二十一条第一款第(三)项及《信息公开若干规定》第五条第六款及第十二条第一款第(一)项规定而未适用;根据《政府信息公开条例》第十四条、第二十三条,及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第八条之规定,本案涉及斯达莱特公司的商业秘密,依法应当在征询斯达莱特公司意见后不得公开,一审判决未适用上述规定,判决结果错误。综上,一审判决认定事实不清,审判程序违法,适用法律错误,判决结果错误,故请求二审法院依法撤销一审判决,改判驳回张某的诉讼请求,本案诉讼费用由张某承担。
2.被上诉人辩称
被上诉人张某辩称:请求二审法院判决驳回上诉,维持一审判决。
3.第三人述称
原审被告国土部述称:请求二审法院依法撤销一审判决,驳回张某的诉讼请求。
(四)二审事实和证据
北京市高级人民法院经审理,确认一审法院认定的事实和证据。
(五)二审判案理由
北京市高级人民法院经审理认为:本案争议的焦点问题是张某向国土部申请公开的涉案许可证申请材料是否涉及斯达莱特公司的商业秘密、应否公开的问题。根据《反不正当竞争法》第十条第三款的规定,“商业秘密是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。因此,权利人主张其具有的技术信息或经营信息应被认定为商业秘密时,应有证据同时证明其技术信息或经营信息符合上述条件。同时,鉴于商业秘密能为权利人带来经济利益,一旦公开可能会对权利人的经济利益造成侵害,《政府信息公开条例》对涉及商业秘密的政府信息公开进行严格限制。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定,行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。该规定旨在避免因特定政府信息的公开导致国家利益、社会公共利益以及公民、法人和其他组织的合法权益遭到损害。同时,应当明确,《政府信息公开条例》对于涉及商业秘密的政府信息公开虽进行严格限制,但并没有完全排除公开。《政府信息公开条例》第二十二条及第二十三条规定:申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见,第三方不同意公开的,不得公开。但是,行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当予以公开。基于上述规定,在本案中对于涉案许可证申请材料是否涉及斯达莱特公司的商业秘密,国土部应当进行判断,如其认为涉及斯达莱特公司的商业秘密,公开后可能损害斯达莱特公司的合法权益的,应当书面征求斯达莱特公司的意见,斯达莱特公司不同意公开的,不得公开。从在案证据来看,涉案许可证申请材料中的原采矿许可证正本、企业法人营业执照、中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书明显不符合商业秘密所应具有的基本特征,不属于商业秘密,对一审法院的上述认定本院不持异议。本案在一审法院庭审过程中,各方当事人亦明确认可上述材料不涉及桂林斯达莱特公司的商业秘密。在本院二审庭审期间,斯达莱特公司、国土部虽主张上述材料涉及商业秘密,但并没有提供证据证明上述材料属于商业秘密,且现有证据亦不足以证明上述材料属于商业秘密。因此,可以认定上述材料应予公开。在本案中,国土部对张某申请的涉案许可证申请材料的政府信息,仅依据斯达莱特公司的意见作出依法不能公开该矿申请资料的被诉告知书,对于上述应予公开的材料全部不予公开,显属认定事实不清、证据不足。至于张某申请公开的涉案许可证申请材料中的其他政府信息应否公开,仍应由国土部重新进行判断和裁量。
综上,国土部作出的被诉告知书认定事实不清、证据不足,应予撤销,一审判决正确,本院应予支持。斯达莱特公司的上诉请求和理由缺乏事实和法律依据,本院不予支持。
(六)二审定案结论
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定,作出如下判决:
驳回上诉,维持一审判决。
二审案件受理费人民币50元,由上诉人桂林斯达莱特石业开发有限公司负担(已交纳)。
(七)解说
本案是一起涉及商业秘密的政府信息公开案件。该类案件的审理和裁判需要兼顾公民、法人或者其他组织的知情权和商业秘密权利人的经济利益保护。该类型案件有一些不同于一般政府信息公开案件的问题,需要在审理和裁判过程中加以注意。
1.什么是商业秘密
《政府信息公开条例》第十四条第四款规定:“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是,经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息,可以予以公开。”据该规定可知,涉及商业秘密的政府信息一般情况下可豁免公开,属于政府信息公开制度“以公开为原则,以不公开为例外”原则中的“例外”,在行政程序和司法程序中尤其需要认真对待。因此,无论是行政机关还是法院,首先要搞清楚的问题就是:什么是商业秘密?
我国目前还没有商业秘密保护方面的专门法律,而对商业秘密的概念作出明确界定的法律首推《反不正当竞争法》。该法第十条第三款规定:“本条所称的商业秘密,是指不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”根据该规定,要认定某项信息属于商业秘密至少应当同时符合以下两个标准:(1)信息尚处于未公开状态且施加了保密措施,特定范围以外的人无从知悉该信息;(2)有实用价值,能使信息权利人获得经济利益或竞争优势。在实践中,行政机关和法院可以基于上述标准,并结合案件的具体情况,比如信息的内容、载体以及该领域专业人员的一般理解,对于某项信息是否涉及商业秘密进行判断。
2.法院如何进行审查
《政府信息公开条例》虽然没有在具体条文中明确规定,但事实上从始至终贯穿着“以公开为原则,以不公开为例外”的主线。这也应当成为行政机关在政府信息公开工作过程中秉持的基本原则。但当某项政府信息是否应当公开作为一个行政争议诉至法院后,在法院作出最终生效裁判前,都应当假定该信息不应公开,特别是当信息可能涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私时,不应给予信息公开申请人提前接触信息的机会,更不能将该信息作为证据进行交换,否则,不仅可能使诉争案件的审理失去意义,而且很可能给国家利益,公民、法人或者其他组织的合法权益造成无法挽回的损害。
《信息公开若干规定》第六条规定:“人民法院审理政府信息公开行政案件,应当视情采取适当的审理方式,以避免泄露涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或者法律规定的其他应当保密的政府信息。”根据该规定,首先可以明确的是,为了使商业秘密不致在审理过程中泄露,法院的审理方式应当有别于对一般政府信息公开案件审理方式。但何种审理方式可称为“适当”?司法解释对此未作具体规定。《美国信息自由法》规定了秘密审查制度(In Camera Review,也称为法官私人办公室内审查或不公开单方审查),是指法官对机密的文件或可能具有机密性质的文件,在私人办公室内审查,不对外界公开,以决定文件是否具有机密性质或者全部或部分具有机密性质。该方式表面上看与审判公开的理念不合,但事实上是在利益衡量的基础上为公民知情权的实现提供了最大限度的保障,可以作为我国法院审理政府信息公开案件的有益借鉴。
回到本案例中,被告国土部和第三人斯达莱特公司均主张原告张某所申请的信息涉及商业秘密,而张某对该主张明确提出异议。在此情况下,如果法院不对涉案信息本身的内容进行审查,是无法对涉案信息是否属于商业秘密作出准确判断的。最终,合议庭经当庭评议,决定要求被告提交涉案采矿权许可证的申请材料卷宗,因该卷宗即为原告申请公开的信息载体,合议庭不再要求原告和第三人进行质证,而由合议庭当庭进行审查,并将卷宗内的文件名称向各方当事人进行告知后记录在案。该种审理方式既充分保障了审判公开和各方当事人参与诉讼的权利,又避免了因为法院的审理造成商业秘密泄露的可能,并且为法院最终的准确裁判奠定了扎实的事实基础。
3.其他问题
在本案中,综合考虑《反不正当竞争法》对商业秘密的定义、涉案信息的内容以及各方当事人的庭审陈述,法院最终认定涉案采矿权许可证申请材料中的原采矿许可证正本、企业法人营业执照、中华人民共和国台港澳侨投资企业批准证书明显不属于商业秘密。根据《政府信息公开条例》第二十二条的规定,申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容,但是能够作区分处理的,行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。经合议庭当庭审查,前述信息是可以与涉案信息其他部分相互区分的,即具有“可分性”。在此前提下,被告仅仅根据第三人的反馈意见,决定对全部涉案信息不予公开,应当属于认定事实不清、证据不足。法院最终也是以此为由判决撤销了被诉告知书。
值得一提的是,既然法院已经认定某部分信息不涉及商业秘密,并且可以作区分处理,那么也就意味着法院对该部分信息是否应予公开的裁判时机已经成熟。《信息公开若干规定》第九条赋予了法院在裁判时机成熟的情况下直接判决行政机关公开相关政府信息的权力。从行政纠纷的实质性解决和公民、法人或者其他组织知情权保障的角度考虑,这样的判决方式也是值得鼓励的。
(北京市第一中级人民法院 薛政)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2015年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第280 - 287 页