（一）首部

1.判决书字号：北京市朝阳区人民法院（2014）朝行初字第174号行政判决书。

2.案由：政府信息公开告知。

3.诉讼双方
原告：孙某。
委托代理人：王东栋，北京市大嘉（德州）律师事务所律师。
被告：北京市朝阳区房屋管理局。
法定代表人：吴某，该局局长。
委托代理人：孟丽娜、郭杨，北京市康达律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市朝阳区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵世奎；代理审判员：寇天功；人民陪审员：金耀。

6.审结时间：2014年6月19日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为
被告于2013年11月28日对原告作出朝房办信（2013）第5X4号—不存告“政府信息不存在告知书”，内容为：经查，原告申请的信息在本机关不存在。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条第（三）项的规定，本机关特此告知。

2.原告诉称
原告孙某诉称：2013年11月7日，原告孙某向被告申请公开位于朝阳区某胡同31号房屋拆迁安置协议、拆迁手册或拆迁方案、拆迁安置房产名称及地址共3条信息。被告经审查，认为原告的申请符合条件并决定受理。2013年11月28日，被告向原告下发朝房办信（2013）第5X4号—不存告“政府信息不存在告知书”，告知原告申请的信息不存在。原告向被告申请公开的信息为被告所掌握，处于被告的保管范围，被告应积极履行公开义务并向原告公开相关信息。被告以信息不存在为由拒绝公开，不符合法律规定。综上，请求法院依法撤销被告于2013年11月28日作出的朝房办信（2013）第5X4号—不存告“政府信息不存在告知书”，判令被告依法向原告公开申请信息。

3.被告辩称
被告北京市朝阳区房屋管理局辩称：被告作出的告知书适用法律、法规正确，程序合法，原告的请求缺乏法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
北京市朝阳区人民法院经公开审理查明：2013年11月7日，原告向被告提交“朝阳区房管局政府信息公开申请表”及原告身份证复印件、“房屋租赁契约”、“授权委托书”、受委托人身份证及律师证复印件等材料，申请获取朝阳区某胡同31号房屋拆迁补偿安置协议、拆迁手册或补偿规定或拆迁方案、拆迁安置房产名称及地址共3条信息。同日，被告对该申请予以登记并向原告出具朝房办信 〔2013〕第9X1号—回“登记回执”。2013年11月28日，被告作出并向原告送达朝房办信（2013）第5X4号—不存告“政府信息不存在告知书”，告知原告其申请的信息在该机关不存在。原告对上述告知书不服，向北京市朝阳区人民政府申请行政复议。北京市朝阳区人民政府于2014年2月21日作出朝政决字（2014）53号“行政复议决定书”，决定维持上述“政府信息不存在告知书”。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
（1）“朝阳区房管局政府信息公开申请表”；
（2）“房屋租赁契约”；
（3）“授权委托书”；
（4）“行政复议决定书”。

（四）判案理由
北京市朝阳区人民法院经审理认为：国家建立政府信息公开制度的目的在于，提高政府工作的透明度，促进行政机关依法行政，以此保障人民群众的知情权。对于公民提出的信息公开申请，受理的行政机关应认真对待，按照《政府信息公开条例》所规定的条件和程序，给予行政相对人以负责任的答复，而不能在未说明理由的情况下简单地以“信息不存在”为由予以拒绝。在本案中，被告在作出“政府信息不存在告知书”时，应充分向原告说明政府信息不存在的理由，理由的成立需要证据支持，应提供进行合理搜索等相应证据。但被告并未依法履行政府信息公开说明理由的义务即作出被诉的行政行为，应认定为适用法律错误。
综上，被告作出的被诉“政府信息不存在告知书”，适用法律错误，本院应予撤销。因对原告申请的政府信息公开内容，被告存在调查或裁量的空间，故对于原告请求判令被告向原告公开申请信息的诉讼请求，本院不予支持。

（五）定案结论
北京市朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第二目、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
（1）撤销被告北京市朝阳区房屋管理局于2013年11月28日作出的朝房办信（2013）第5X4号—不存告“政府信息不存在告知书”。
（2）责令被告北京市朝阳区房屋管理局自本判决生效之日起20个工作日内对原告孙某政府信息公开的申请重新进行答复。
（3）驳回原告孙某的其他诉讼请求。
案件受理费50元，由被告北京市朝阳区房屋管理局负担。

（六）解说
行政机关以“政府信息不存在”作为信息公开的答复方式，必须要履行说明理由的法定义务。未尽到说明理由义务的，人民法院应当认定行政机关作出答复适用法律错误。
1.现行法律对于说明理由义务的明确规定
《政府信息公开条例》第二十一条第（三）项规定，政府信息不存在的，应当告知申请人。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项中规定：政府信息不存在，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。上述两条规定，在政府信息公开行政执法领域，确立了“政府信息不存在”应当说明理由的法律依据。
2.强制说明理由是一项重要的行政法上法律原则
行政法上的强制说明理由一般是指行政主体在作出对行政相对人的合法权益产生不利影响的行政行为时，除法律另有规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的事实因素、法律依据以及实施自由裁量权时所考虑的政策、公益等因素。一般来说，强制说明理由具有如下几种功能：第一，说服的功能。通过完整的说明理由，一般能说服行政相对人，提高其接受行政处理的可能性；反之，如果作出行政决定未附理由，则行政相对人容易对此产生合理怀疑。第二，保护权利的功能。经行政机关说明理由，如果行政相对人仍对行政处理不服的，可针对行政机关说明的理由准备相应的意见和材料，通过法定渠道寻求行政救济。第三，防止行政恣意的功能。要求行政机关在作出不利于行政相对人的决定时必须说明理由，可以有效避免行政机关恣意作出决定，确保行政机关的意思表示是经过深思熟虑而审慎作出的。正是由于说明理由具有上述重要的意义和法律功能，行政法学界和实务界一般认为说明理由应属于行政法上的一项重要法律原则。
3.未尽说明理由义务的可认定为适用法律错误
如上所述，行政法规及司法解释均确定了行政机关在作出政府信息不存在的答复时，应当尽到告知与说明理由的义务。换言之，在政府信息公开执法领域，凡是作出“政府信息不存在”的答复，法律强制要求说明理由。行政机关未说明理由的，即视为行政机关未遵循强制说明理由的一般法律原则，因此应认定行政机关适用法律错误。在本案中，被告作出了政府信息不存在的答复，但未提供任何理由，无法达到说服原告、保护原告合法权益、防止被告恣意等目的。被告应适用强制说明理由原则而未适用，属于《行政诉讼法》中规定的适用法律错误的情形，因此依法应撤销被告作出的答复，并判令被告重新给予原告答复。
4.应提升对说明理由法律原则的重视
在建成法治政府的进程中，要求行政机关必须加强对法律、法规等成文法的遵守，同时也应遵循平等原则、比例原则、说明理由原则等不成文法。在我国尚未制定统一的“行政程序法”的情况下，行政机关在执法过程中要遵循基本的行政法原则。可喜的是，现在有越来越多的地方正在先行制定适用于地方的行政程序规定，把包括说明理由原则在内的一些行政法原则都作了明文规定，如《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。又如《西安市行政程序规定》第六条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，除法律规定的特别情况外，应当事前向其告知，说明作出行政行为的依据和理由，并听取其陈述和申辩。上述将说明理由法律原则具体化的做法，有利于行政机关在行政执法中有效遵守相应的规定。
（北京市朝阳区人民法院　赵世奎）