（一）首部

1.判决书字号：江苏省南京市玄武区人民法院（2002）玄行初字第76号。

2.案由：不服限制人身自由、扣押财产行政强制措施并附带行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告：贾某，女，1972年3月10日出生，户籍在南京市，现住南京市玄武区。
委托代理人：刘佩宝，江苏南京行知律师事务所律师。
被告：广东省江门市公安局蓬江分局（以下简称蓬江分局）。
法定代表人：陈某，局长。
委托代理人：杜某、杨某，该局干部。
第三人：广东省江门市新联通讯设备公司（以下简称新联公司）。
法定代表人：梁某，总经理。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南京市玄武区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙村中；审判员：王群；人民陪审员：顾治青。

6.审结时间：2003年1月24日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2002年7月8日，被告以原告贾某涉嫌合同诈骗为由，对原告采取了限制人身自由的强制措施至2002年8月2日；2002年8月2日被告扣押原告贾某财产人民币20万元。

2.原告诉称：1999年4月，新联公司（原告认为原名系江门华南通讯设备有限公司，以下简称华南公司）的业务员找到南京华人实业有限公司（以下简称华人公司），双方就代销手机事宜达成协议。此后至当年6月，华南公司供货扣除已经退回的部分，总货款不到200万元。华人公司在1999年4月至11月间，先后给付华南公司货款超过130万元，后因华人公司更换法定代表人，原告不再担任华人公司经理职务（2000年2月办理了工商变更手续），尚有少量余款未能付清。这本是经济纠纷，被告却以原告涉嫌合同诈骗为由，于2002年7月8日将原告拘留，同月10日将原告送进了广东省江门市看守所，要求原告亲属支付20万元。在原告亲属被迫交付20万元后，被告以扣押赃款的名义开具了暂扣单并将款当场交给了第三人，当日释放原告。被告超越职权，非法插手经济纠纷，严重损害了原告的人身权利和财产权利。原告亲属交付的20万元是其亲属的合法财产，并不是华人公司的财产，更谈不上是华人公司通过诈骗取得的财产。故原告提起诉讼，请求判令确认被告拘留原告的行政强制措施违法，赔偿原告损失500元；撤销被告强制索取原告20万元人民币的违法行政行为，判令被告返还财产20万元。

3.被告辩称：2002年4月25日，被告接到华南公司报案，称该公司于1999年4月至6月间被华人公司贾某骗取手机一批，价值人民币1 013 890元。被告审查后认为贾某有利用合同进行诈骗的重大犯罪嫌疑，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十三条的规定，决定立案侦查。经侦查发现，华人公司法定代表人贾某与华南公司签订合同，在取得华南公司的财物并支付部分货款后，变更公司的法定代表人，其本人及公司去向不明，具有逃匿的重大嫌疑。据此被告于2002年6月28日决定对贾某刑事拘留，并于同年7月8日在南京将贾某抓获。被告在法定拘留期限内，依法提请江门市蓬江区人民检察院批准逮捕贾某，2002年8月2日，江门市蓬江区人民检察院认为案件证据不足，作出不批准逮捕决定。同日，被告依法将贾某释放。该案现仍在侦查中。在贾某被刑事拘留期间，其亲属多次向被告表示愿意为原告退回赃款，请求从宽处理。因此被告根据刑事诉讼法的有关规定暂扣原告人民币20万元。上述情况表明，这是一宗涉嫌合同诈骗的刑事案件，被告从刑事立案到采取各项刑事侦查措施，无论在程序上或实体上，均严格依照《中华人民共和国刑事诉讼法》和《中华人民共和国刑法》的规定进行，完全是在刑事诉讼法明确授权的范围内进行的刑事执法活动，根本不是什么具体行政行为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原告对被告的刑事执法行为提起行政诉讼是没有事实根据和法律依据的。被告在侦查贾某涉嫌合同诈骗犯罪的过程中，依法对贾某实行刑事拘留等侦查措施，是纯粹的刑事侦查行为，不是原告所说的插手经济纠纷、替当事人追索欠债的超越职权和滥用职权的违法行为。为保证公安机关依法行使刑事侦查权，准确、及时地查明犯罪事实，惩治犯罪分子，请求法院裁定驳回原告的起诉。

4.第三人述称：第三人新联公司未陈述诉讼意见，2002年12月5日开庭当日向法院书面表示，不派人参加开庭，放弃本案的诉讼权利。

（三）事实和证据
江苏省南京市玄武区人民法院经公开审理查明：1999年3月19日，华南公司与华人公司签订合作协议一份，双方约定华南公司向华人公司提供移动电话的产品，华南公司根据市场中上价格现款现货卖断结算。华人公司月销量在300台至500台，华南公司退给华人公司手续费为每台10元；月销售量在501台至1 000台，每台退手续费15元；月销售量在1 001台以上，每台退手续费20元。华人公司负责提供销售场所、仓库、营业执照，负责产品的安全、保管等工作，华南公司提供的手机进华人公司场所、仓库按当时价格卖断给华人公司，每天出仓销售再调整价格。华南公司委派一名管理人员负责该产品的进出仓记录，如华人公司未能按此协议条款执行，华南公司有权终止此合同等事宜。该协议签订后，根据华南公司给被告的举报材料反映，自1999年3月至8月，华南公司向华人公司提供了摩托罗拉和西门子手机产品共1 761台，后退回584台，实为1 177台，货款总额为2 243 500元，华人公司从购货后至1999年11月16日付款1 229 610元，尚欠1 013 890元。对于华南公司所述数字原告有异议，华人公司1999年12月9日给华南公司的对账说明中，只认可欠华南公司678 850元。
华人公司系1999年2月在南京市工商行政管理局注册成立的有限责任公司，注册资本100万元，原告贾某为华人公司股东，占有20%的股份，华人公司成立时，原告任华人公司经理和法定代表人。2000年6月，华人公司进行变更登记，原告不再担任公司经理和法定代表人，公司股东发生变化，原告贾某仍占20%的股份。在华人公司与华南公司的业务往来中，原告贾某为签订合同经手人和主要经办人。在华人公司与华南公司业务往来期间，原告贾某的居住地没有发生变化，原告户籍所在地为原告结婚前居住地，原告现在实际居住地为结婚以后的居住地。2002年4月25日，华南公司向被告举报，认为原告以虚构事实、隐瞒真相的方法蒙蔽华南公司业务员，并且明知自己无履行合同的能力，却以支付部分货款的手段诱骗华南公司供货，后又以逃匿的方法拒付货款，要求被告立案侦查，并为其挽回经济损失。
2002年5月20日，被告以贾某涉嫌合同诈骗为由，以“合同诈骗”案别立案，同年6月28日开出拘留证，7月8日对原告采取了限制人身自由的强制措施，于7月10日向原告宣布拘留决定，将原告刑事拘留，7月12日又以原告涉嫌多次作案，延长拘留期限30天。2002年8月2日，原告家属向被告缴纳了20万元，被告出具了“江门市公安局蓬江分局暂行扣押财物清单”，暂扣原因为赃款。被告收到上述款项后，将款交给了第三人新联公司。同日，被告向江门市蓬江区人民检察院递交了“提请逮捕意见书”，蓬江区人民检察院以证据不足为由不批准逮捕贾某，亦在同日，被告根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第六十五条规定，将原告释放。
开庭审理时，被告提供的“广东省收款专用收据”（编号0225316）的内容为：缴款单位：新联通讯公司；时间：2002年12月2日；收款项目：南京贾某诈骗案暂扣款；数额：人民币20万元。
而新联公司与华南公司之间是什么关系，原、被告都认为是同一个企业，只是企业名称的变更，第三人新联公司也没有提出异议。但华南公司与新联公司到底是什么关系，被告并没有证实。
以上事实有下列证据证明：
1.华南公司与华人公司合作协议书一份1页。
2.华南公司应收欠款情况（说明）一份1页。
3.华南公司致华人公司销售、收款情况（说明）一份1页。
4.华南公司致华人公司的函（含货款结算表）一份2页。
5.1999年12月9日南京华人公司致华南公司进、销货情况说明一份1页。
6.华人公司工商登记资料八份9页。
7.南京市玄武区锁金村街道锁一社区居民委员会确认的证明一份。
8.华南公司举报信一份2页。
9.2002年4月26日苏某报案记录一份3页。
10.立案报告表一份1页。
11.拘留证一份1页。
12.呈请延长拘留期限报告书一份1页。
13.江门市公安局蓬江分局暂行扣押财物清单一份。
14.不批准逮捕决定书一份1页。
15.不批准逮捕决定书送达回证一份1页。
16.释放通知书一份1页。
17.江看释字（2002）217号“释放证明书”一份。
18.“广东省收款专用收据”一份1页，证明暂扣原告的款项交给新联公司后，新联公司又退还到被告处。

（四）判案理由
江苏省南京市玄武区人民法院根据上述事实和证据认为：公安机关行政管理职能和刑事侦查职能有着本质区别。公安机关在履行职责时，应当严格依据法律授权的目的和授权范围行事。华南公司与华人公司之间尚有未结货款属实，但未结货款的性质是属于合同纠纷还是属于合同诈骗，公安机关在接到报案后，应当慎重的进行综合审查判断和采取措施。在市场经济中，经济合同主体之间不能履约的情况时有发生，属于合同纠纷还是属于合同诈骗在司法实践中确有难以把握之处，公安机关在行使国家权力对公民采取限制人身自由、扣押财产措施之前，应当根据有关规定加以论证、慎重行事，且行为目的必须符合法律授权的要求。公安部和中共中央政法委员会为防止公安机关非法干预经济纠纷曾多次发文予以规定。公安部于1989年作出了《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》［（1989）公（治）字30号］。1992年发布了《严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》。1994年9月中共中央政法委员会作出《关于严禁以扣押人质方式解决经济纠纷的通知》［政法（1994）31号］。1998年公安部还作出了《关于严格执行刑事诉讼法、刑法有关问题的通知》（公通字［1998］6号）。上述规定有一个共同要求，就是要严格区分经济犯罪和经济纠纷，严禁公安机关违法抓人，滥用司法权力为一方当事人讨债。
本案中，被告对原告实施限制人身自由、扣押财产的行为是否是依照刑事诉讼法的明确授权进行；被告的行为目的，是为了查清犯罪事实、打击犯罪，还是为一方当事人讨债，可以做如下分析：被告在对原告采取限制人身自由、扣押财产的过程中，从举报、立案、采取侦查措施似乎都是依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，但是根据开庭审理查明的事实，被告如下行为不符合刑事诉讼法的明确授权：
1.公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》第1条指出：“工作中，要注意划清经济犯罪和经济纠纷的界限，决不能把经济纠纷当作诈骗等经济犯罪来处理。一时难以划清的，要慎重从事，经过请示报告，研究清楚后再依法恰当处理，切不可轻易采取限制人身自由的强制措施……”公安部上述规定，是对公安机关施行刑事诉讼法明确授权行为的具体要求之一。在华人公司与华南公司之间的业务往来中，原告的行为，并没有合同诈骗犯罪的典型特征，被告在对原告实施限制人身自由强制措施时，没有按上述规定执行。
2.被告于2002年6月28日开出拘留证，于7月8日对原告采取限制人身自由的强制措施，并送至南京市看守所，后将原告送至广东省江门市看守所，于7月10日向原告宣布拘留决定。被告在向原告宣布拘留决定以前对原告实施的限制人身自由的强制措施，被告没有向原告说明其性质，原告认为被告自7月8日已经对其实行拘留，而被告陈述拘留原告的时间是7月10日。被告没能说明7月10日前限制原告人身自由强制措施的行为性质。被告释放原告时适用的法律条款，显然又与被告对原告采取措施的内容不相符合。被告上述行为没有刑事诉讼法的明确授权。
3.被告以原告涉嫌多次作案，延长拘留期限根据不足。华人公司与华南公司之间只签订了一份合同，行为的实施是一个连续性的过程，被告认为原告在与华南公司的业务往来中，涉嫌多次作案，没有依据，不符合刑事诉讼法和《公安机关办理刑事案件程序规定》对“多次作案”的实质要求，属于超越刑事诉讼法授权的行为。
4.原告亲属将20万元交给被告时，被告虽然以扣押赃款为名办理手续，但是被告并没有证据证明该款为赃款，特别是被告扣押该款后，直接交给新联公司，被告上述行为，没有刑事诉讼法授权的依据，也不符合最高人民法院《关于被告人亲属主动为被告人退缴赃款应如何处理的批复》规定的要求。被告扣押原告20万元的财产，与原告在华人公司占有20%的股份正好一致，被告不恰当的按照有限责任公司股东承担民事责任的原则，向原告追讨“赃款”，又将此款“及时”交给新联公司，反映出被告办理此案的目的。虽然在诉讼期间，新联公司将款退给了被告，但被告在诉讼期间的行为，不能改变被告原行为的目的。
此外，本案被告以原告是涉嫌合同诈骗的主体，并且以原告涉嫌虚构事实、骗取财物逃匿的设定过于勉强。本案所涉及的合同关系主体应当是明确的，发生在华南公司与华人公司之间，是法人之间的业务往来，原告贾某是华人公司的法定代表人和经办人之一。华南公司与华人公司是以书面形式签订合同，华人公司注册资金100万元，在华南公司与华人公司业务往来期间，华南公司直接派一名管理人员在华人公司负责销售产品的进出仓记录，也就是说，华南公司始终有管理人员在华人公司，对华人公司经营华南公司提供的商品直接进行监管，华人公司并不存在突然人去楼空的情况。原告贾某在华人公司与华南公司发生业务往来以后，实际居住地没有发生变化。
综上所述，本案被告限制原告人身自由、扣押其财产的行为，形式上似乎是依据《中华人民共和国刑事诉讼法》的授权实施，然而限制原告人身自由、扣押其财产的全过程，并不符合刑事诉讼法授权的规定，却符合公安部指出的“强行抓捕收审经济纠纷当事人作‘人质’、逼债索要款物、‘退款放人’的非法做法”的特征。主观见之于客观，从被告的一系列行为判断，其目的不是为了查清刑事犯罪，而是以刑事侦察为名，插手经济纠纷，其行为属公安部《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》、《严禁公安机关插手经济纠纷违法抓人的通知》、《关于严格执行刑事诉讼法、刑法有关问题的通知》和中共中央政法委员会作出的《关于严禁以扣押人质方式解决经济纠纷的通知》的禁止之列。被告不顾中共中央政法委员会和公安部的通知要求，以刑事侦查为名，限制原告贾某人身自由、扣押其财产，其行为性质，实质上超越了刑事诉讼法的明确授权，应当认定为限制原告人身自由、扣押其财产的行政强制措施，原告提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第十一条第一款第（二）项的规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。被告的行为，侵犯了原告贾某的人身权利和财产权益，属于违法行政行为。原告要求被告赔偿限制其人身自由的经济损失500元，在《中华人民共和国国家赔偿法》第二十六条规定的幅度范围之内；原告要求被告返还被其扣押财产，符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（二）项的规定，原告要求被告赔偿的诉讼请求，法院予以支持。

（五）定案结论
江苏省南京市玄武区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条、第十一条第一款第（二）项、第六十七条第一款，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（一）项、第四条第（二）项、第二十六条、第二十八条第（二）项的规定，判决如下：
1.被告广东省江门市公安局蓬江分局限制原告贾某人身自由、扣押其财产20万元的具体行政行为违法。
2.撤销广东省江门市公安局蓬江分局2002年8月2日扣押原告贾某20万元财产的行政强制措施。
3.广东省江门市公安局蓬江分局侵犯原告贾某人身自由应赔偿原告贾某500元；扣押原告贾某的财产人民币20万元应予返还。以上合计200 500元，于本判决生效后10日内给付原告贾某。
本案诉讼费5 710元，由被告负担。

（六）解说
根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（二）项的规定，公安机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为，不属于人民法院行政诉讼法的受案范围。那么如何区分公安机关的刑事侦查行为与具体行政行为，是审理本案的关键性问题。本案法院综合分析被诉行为的各环节后，认为被告的行为不符合刑事诉讼法的明确授权。
1.被告在实体法上存在的问题。
刑事案件的立案侦查是以犯罪事实或者犯罪嫌疑人的存在为前提的。《中华人民共和国刑法》第二百二十四条规定了合同诈骗罪以下几个方面的特征：（1）主体。构成合同诈骗罪的主体为一般主体，既包括自然人主体，也包括单位主体。（2）主观方面。构成合同诈骗罪的主观特征只能是故意，并且以非法占有为目的。（3）客体。合同诈骗罪所侵害的客体为正常的市场管理秩序。（4）客观方面。客观方面的特征表现为，在签订、履行合同过程中，骗取对方当事人财物，并且骗取数额较大。本案涉及华南公司与华人公司两个公司之间的业务往来，原告贾某只是华人公司的法定代表人和经办人之一，代表其所在公司对外办理业务，行为后果应当归属于其所在公司，本案涉嫌合同诈骗的应当是公司主体，而非个人主体。在客观方面，两个公司签订了书面的合同，并在其相互往来过程中，华南公司直接派有管理人员在华人公司负责销售产品的进出仓记录。华人公司不存在突然人去楼空的情况，而且在此期间，原告贾某的实际居住地也没有发生变化。被告认定原告涉嫌“虚构”、“逃匿”的设定过于勉强。
2.被告在程序法上存在的问题。
公安机关办理刑事案件的程序，在我国刑事诉讼法及其他相关文件中，都已经有了较为完善的规定，公安机关在办理相关刑事案件中必须严格遵行。在实践中，由于公安机关兼有行政管理权与刑事侦查权，易于利用行使刑事侦查权的形式，行使行政权的本质，插手经济纠纷。这种情况的存在对公安机关的办案程序方面提出了更高的要求。公安部为此下发《关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》，要求各级公安机关慎重行事，严格把握经济纠纷与经济犯罪的界限。本案原告的行为不具有合同诈骗犯罪的典型特征，被告实施的限制人身自由的行为违反这一规定。
此外，本案被告实施的先拘留后宣布拘留决定，以涉赚多次作案延长拘留期限、扣押及处理“赃款”的行为，不符合刑事诉讼法的有关规定和本案案情事实。
综上所述，本案被告江门市公安局蓬江分局实施的行为，并不符合刑事诉讼法明确授权的规定，行为的性质不是刑事侦查行为，而是非法干预经济纠纷的具体行政行为。本案依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案判决后江门市公安局蓬江分局服判，并履行了判决内容。
（江苏省南京市玄武区人民法院　孙村中　刘雅菁）