（一）首部
1.判决书字号
一审判决书：福建省南平市延平区人民法院（2003）延行初字第07号。
二审判决书：福建省南平市中级人民法院（2003）南行终字第30号。
3.诉讼双方
原告（上诉人）：刘某。
被告（被上诉人）：福建省南平市房地产管理局。
法定代表人：程某，局长。
第三人：张某。
5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省南平市延平区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈水金；审判员：王文斌、张宏声。
二审法院：福建省南平市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：许秀平；代理审判员：吴良福；代理审判员：张文硕。
6.审结时间
一审审结时间：2003年4月20日。
二审审结时间：2003年6月10日。
（二）一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为：南平市房地产管理局向张某颁发南平市XX小区一号楼1001室的“房屋所有权证”。
2.原告诉称：1998年9月15日，张某及其妻林某持被告颁发的XX小区一号楼1001室房屋的延证字第4XXX2号“房屋所有权证”，向原告借款人民币142 900元，双方约定将该“房屋所有权证”交给原告，并把房屋抵押给原告。借款期满后，张某及其妻林某未还款。1999年7月10日，原告到被告处办理房屋产权过户手续时，才得知该房屋已被抵押给南平市赤门信用社，且该房屋存在两本“房屋所有权证”，故请求法院判决确认被告颁发“房屋所有权证”行为违法，并赔偿原告损失142 900元。
3.被告辩称：被告于1996年12月31日颁发给张某延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”，程序合法，有充分的依据。而张某、林某向原告借款时，交给原告的延证字第4XXX2号“房屋所有权证”属假证。原告的经济损失是张某、林某的诈骗行为造成的，不应由被告承担赔偿责任。
（三）一审事实和证据
福建省南平市延平区人民法院经公开开庭审理查明：1998年9月15日，张某及其妻林某将南平市XX小区一号楼1001室房屋抵押给原告，向原告借款人民币142 900元，并将该房屋的延证字第4XXX2号“房屋所有权证”交给原告，但双方未办理房屋抵押登记。借期届满后，张某及其妻林某未依约归还本息，原告向延平区人民法院提起民事诉讼，该案判决后，原告请求法院将该房屋执行给原告所有。法院在执行中发现该房屋已先被张某抵押给延平区剑津农村信用社，且在被告处办理了房屋抵押登记。张某提供给信用社办理房屋抵押登记的所有权证与被告颁发该房屋所有权证的原始档案材料相吻合。而张某向原告借款，提供给原告的延证字第4XXX2号“房屋所有权证”，虽然证上的印鉴是被告的，但该证与被告颁发房屋所有权证的原始存根联不吻合。
（四）一审判案理由
福建省南平市延平区人民法院审理后认为：原告刘某持有的延证字第4XXX2号“房屋所有权证”与张某向信用社贷款所用的延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”内容相同，所盖印章均是被告南平市房地产管理局颁发房屋所有权证所用印章。但延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”与被告颁发该房屋的产权证时的原始档案材料相吻合，延证字第4XXX2号“房屋所有权证”与被告颁发该房屋的产权证时的原始档案材料不吻合，至今未有证据证明延证字第4XXX2号“房屋所有权证”具有颁发手续。因此，认定延证字第4XXX2号“房屋所有权证”系未经法定程序作出的，被告对同一房屋出现两本“房屋所有权证”的违法事实的形成，存在过错，原告与张某签订借款抵押合同后，未依法办理房屋抵押登记，导致抵押无效，所产生的经济损失是由于张某借款未还造成的，与被告的发证行为之间没有直接或必然的联系，原告因此提出行政赔偿请求，理由不能成立，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。
（五）一审定案结论
福建省南平市延平区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：
1.确认被告南平市房地产管理局颁发延证字第4XXX2号“房屋所有权证”的行为无效。
2.驳回原告刘某提出的行政赔偿的请求。
（六）二审情况
1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：1）一审判决错误，应当判决被上诉人的具体行政行为违法；2）上诉人的直接损失142 900元，应当给予赔偿。
（2）被上诉人辩称：我局未实施对南平市XX小区一号楼1001室房屋颁发两本“房屋所有权证”的行为，上诉人借款未能收回的经济损失完全是由于张某提供假的“房屋所有权证”抵押和逾期不还借款所致，与被上诉人无关。据此，请求二审驳回上诉人的诉讼请求。
2.二审事实和证据
福建省南平市中级人民法院经公开开庭审理查明：1996年12月31日南平市房地产管理局为张某所有的坐落在南平市XX小区1＃1001室的房屋依法颁发了延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”。1998年9月15日张某与刘某签订抵押借款协议，约定以该房屋作抵押向刘某借款142 900元。刘某按约定向张某交付了该款，张某将该房屋延证字第4XXX2号“房屋所有权证”（该证内容与延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”内容相同）交刘某，双方未到登记机关办理抵押登记手续。因张某在借款到期后未还款，刘某向延平区人民法院提起民事诉讼，延平区人民法院审理后判决张某偿还刘某本金及利息合计人民币150 265.87元。张某逾期未履行判决，刘某依法向延平区人民法院申请执行。执行中发现该房已先被张某抵押给南平市延平区剑津农村信用社，且在南平市房地产管理局办理了房屋抵押登记，抵押登记所使用的是延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”。于是，刘某向延平区人民法院提起行政诉讼，要求判决确认南平市房地产管理局颁发房屋所有权证违法并判决赔偿直接经济损失142 900元。
被上诉人向原审法院提供的证据有：（1）城镇房屋所有权证登记材料档案袋；（2）南平市城镇房屋所有权登记申请书；（3）南平市城镇房屋四面墙界申报表；（4）南平市城镇房屋所有权登记发证审核表；（5）南平市城镇房屋丈测平面图；（6）购房合同；（7）拆迁补偿安置购房结算凭证；（8）南平市商品房专用发票；（9）购房证书；（10）房屋买卖契约；（11）商品房交易监证表；（12）完税证二份；（13）延证字No.0XXXXX2号号房屋所有权证存根；（14）饶志新证言；（15）房屋所有权抵押登记申请书；（16）南平市房屋价格评估书；（17）贷款申请书；（18）南平市房产抵押监证评估计价通知书；（19）延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”；（20）房屋抵押贷款合同。
上诉人向原审法院提供的证据有：（1）借款凭证；（2）延证字第4XXX2号“房屋所有权证”；（3）南平市延平区人民法院（1999）延民初执字第446号民事裁定书、协助执行通知书各一份。
上述证据均经庭审质证，现认证如下：被上诉人提供的第1～142页、第19项证据，上诉人均无异议，符合证据的真实性、合法性、关联性要求，二审法院予以采信。可以证明延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”系被上诉人依法颁发。对被上诉人提供的第15～18项证据，二审法院认为该四份证据系张某以南平市XX小区1＃1001室房屋作为抵押物向信用社申请贷款时，办理的抵押登记手续，与本案所诉颁发所有权证无关联性，本院不予采纳，证据20，本院予以采信，可以证明南平市XX小区1＃1001室房屋已于1997年1月13日抵押给延平区剑津信用社。上诉人提供的第1项证据，被上诉人没有异议，二审法院予以采纳，可以证明上诉人与张某之间的债权债务关系。第2项证据，被上诉人认为该证不是被上诉人制作颁发的，而是由非被上诉人的工作人员以盗取的盖好印章的空白“房屋所有权证”仿照延证字No.0XXXXX2号号“房屋所有权证”的内容填写伪造的假证。二审法院认为，该证与被上诉人颁发该房屋所有权证的登记发证原始档案材料不吻合，应属未经合法程序作出的，但被上诉人认为该证系伪造的假证，因没有证据证明，不能成立。
3.二审判案理由
福建省南平市中级人民法院认为：张某所有的坐落在南平市XX小区1＃1001室房屋在同一时间里存在两本“房屋所有权证”，违反了法律法规的有关规定。其中证号是延证字No.0XXXXX2号号的“房屋所有权证”与颁发该房屋所有权证的原始档案材料相吻合，是由被上诉人经合法程序颁发的；证号是延证字第4XXX2号的“房屋所有权证”与颁发该房屋所有权证的原始档案材料不相吻合，不是经被上诉人合法程序颁发的。但两本所有权证所盖的印章均系被上诉人颁发“房屋所有权证”所用的印章，因此，二审法院认为被上诉人对张某所有的坐落在南平市昼锦小区l＃1001室房屋在同一时间里存在两本“房屋所有权证”的违法事实的形成具有过错。因为无证据证明延证字第4XXX2号“房屋所有权证”系被上诉人经合法程序颁发的，所以二审法院认为被上诉人为张某所有的坐落在南平市XX小区1＃1001室房屋颁发延证字第4XXX2号“房屋所有权证”的具体行政行为无效。上诉人与张某签订借款抵押合同后，未依法办理房屋抵押登记，导致抵押无效，所产生的经济损失是由张某及其妻借款未还造成的，与被上诉人的发证行为之间没有直接或必然的联系，上诉人因此提出行政赔偿请求，理由不能成立，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，法院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。
4.二审定案结论
福建省南平市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费人民币100元，由上诉人承担。
（七）解说
本案认定延证字第4XXX2号“房屋所有权证”是非法的产权证，不存在争议。争议的焦点是：（1）选择判决形式，即对被诉具体行政行为应判决撤销还是确认违法或确认无效?（2）南平市房地产管理局是否应当承担赔偿责任?
1.判决撤销被诉具体行政行为、判决确认被诉具体行政行为违法、判决确认被诉具体行政行为无效，是三种不同的判决形式，它们共同之处是适用于对违法行政行为的判决。在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》颁发前，审判实践中对违法行政行为与无效行政行为均根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，判决予以撤销。对于无效的行政行为判决撤销在法理上是讲不通的，因为撤销的前提是该行政行为在此之前是存在的，而且在法律上是有效的。而无效行政行为指的是行政机关作出的具体行政行为具有重大瑕疵，明显违法，行为自始无效，没有公定力，不必经法院等权威机构确认，公民就可以根据自己的判断而不服从，因而无需撤销。可撤销的行政行为是指一般违法尚不属于无效的行政行为，具有公定力，在被法院等权威机构撤销之前被推定为有效。本案刘某持有的延证字第4XXX2号“房屋所有权证”与南平市房地产管理局颁发该房屋登记发证的原始档案材料不吻合，未经法定程序，属于通过非法程序作出的，该证属假证，其瑕疵程度重大，明显违法，不受公定力保护，该行政行为本身不成立，自始无效，对包括行政主体、相对人在内的任何人均无约束力，适用撤销判决显然不合适。因此，在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定，对此类被诉具体行政行为的判决适用确认判决形式。适用确认判决形式的案件有两类：第一类是判决确认被诉具体行政行为合法或者有效的，适用的情形规定在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款；第二类是判决确认被诉具体行政行为违法或者无效的，适用的情形规定在最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款。违法的行政行为不等于无效的行政行为。违法的行政行为可以根据案件的情况适用确认违法判决或者撤销判决，在以下情况下，应当判决确认被诉具体行政行为违法：（1）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（2）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（3）撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的。但无效的行政行为只能适用确认无效的判决形式，这不仅是为了体现无效行政行为与一般违法行政行为在违法程度上的区别，更重要的是只有确认无效才能体现无效行政行为自始无效，不受公定力保护的效力状态，而这一点可能对相对人产生重要的实际意义，即相对人可以自行决定对无效的行政行为不予服从，而不会因此受到法律的制裁。故一、二审法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项规定的“被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”情形，确认南平市房地产管理局颁发延证字第4XXX2号“房屋所有权证”的行为无效是正确的。
2.南平市房地产管理局是否承担国家赔偿责任?关于国家赔偿责任的认定，亦即是否符合国家行政赔偿的构成要件。《中华人民共和国国家赔偿法》的制定实施，丰富并细化了宪法、行政诉讼法中有关侵权赔偿的原则性规定，使行政相对人在合法权益受到行政主体侵害时，寻求救济的途径更为明确、具体。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该规定界定了国家赔偿的构成要件，即（1）侵权行为主体必须是行使国家职权的国家机关和国家机关工作人员；（2）必须是国家机关和国家机关工作人员行使职权时的公务行为违法；（3）必须是对公民、法人或者其他组织人身权、财产权的损害已经发生；（4）国家机关或者国家机关工作人员的违法行使职权履行职责的行为与损害事实之间存在因果关系。以上四个要素是国家侵权赔偿的完整构成要件，缺一不可。一般情况下，国家只对直接产生损害的事实承担赔偿责任。在本案中，刘某的经济损失是由张某及其妻林某借款未还的原因造成的，与南平市房地产管理局的发证行为之间没有直接因果关系。且刘某未依法办理房屋抵押登记，依照《中华人民共和国担保法》第四十一条的规定，房屋抵押应当办理抵押登记，抵押合同自登记之日起才开始生效，由于该房屋没办理抵押登记，抵押合同还未生效，故南平市房地产管理局不承担国家赔偿责任。
（福建省南平市中级人民法院 许秀平 张文硕）
案例来源：国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2004年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第111 - 116 页
