(一)首部
1.判决书字号:海南中级人民法院(2003)行初字第15号。
3.诉讼双方
原告:琼州大学。
法定代表人:齐某,校长。
委托代理人:黎良柏,海南瑞来律师事务所律师。
委托代理人:吴某,琼州大学体育系主任。
被告:海南省五指山市人民政府(以下简称五指山市政府)。
法定代表人:符某,市长。
委托代理人:梁某,海南省五指山市政府司法顾问。
委托代理人:罗以平,海南省五指山市法律援助中心律师。
5.审判机关和审判组织
审判机关:海南省海南中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:黄海浪;审判员:王东史;代理审判员:汪永清。
6.审结时间:2003年11月17日(经海南省高级人民法院批准依法延长审限)。
(二)诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2002年12月4日,五指山市拆迁办公室向原告琼州大学发出五拆办字(2002)第32号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的通知”,告知原告其所有的原火力发电厂两层楼房需要拆迁,限于2002年12月8日前报送该楼的建设资料,并于2002年12月5日前自行拆除临时搭建物,逾期将依法予以拆除。2002年12月11日,五指山市拆迁办公室,再次向原告琼州大学发出五拆办字(2002)第39号“关于拆迁的通知”,限原告于2002年12月16日之前自行拆除上述房屋。2002年12月23日,五指山市拆迁办公室第三次向原告琼州大学发出五拆办字(2002)第44号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的再次通知”,限于2002年12月25日前搬迁,届时将依法拆除。2003年1月26日,五指山市拆迁办公室强行拆除了上述房屋。
2.原告诉称:2002年12月4日和11日,原告琼州大学分别收到被告五指山市政府拆迁办公室五拆办字(2002)第32、39号通知,要求原告琼州大学于2002年12月16日前自行拆迁位于武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物。2002年12月23日,被告五指山市政府拆迁办公室再次以五拆办字(2002)第44号文通知原告琼州大学于2002年12月25日前迁出人员及物品。原告琼州大学即提出异议并向被告人五指山市政府申请行政复议,但被告五指山市政府未作答复。2003年1月16日至17日,五指山市政府拆迁办公室强行拆除了上述房屋。被拆房屋系原告之合法财产,有合法的产权登记手续,五指山市政府拆迁办公室却违法予以强行拆除,侵犯其合法权益,因此,请求依法撤销被告五指山市政府拆迁办公室的五拆办字(2002)第32、44号通知、判令赔偿原告经济损失人民币161 137.08元。
3.被告辩称:根据五指山市有关市区环境综合整治方案及《五指山市城市总体规划》的规定和要求,五指山市政府开始对旧城区进行改造,被拆建筑物系原告琼州大学所有(原海南黎族苗族自治州火电厂建筑物),因位于南圣河支流入口处,污染水源,破坏城市整体美观,需要予以拆除。五指山市拆迁办公室多次向原告琼州大学发出拆迁通知,要求其自动拆除,但原告拒不履行义务,五指山市拆迁办公室后来依法强制拆除的行为并无不当。原告琼州大学诉请赔偿,于法无据,请求法院驳回其诉讼请求。
(三)事实和证据
海南省海南中级人民法院经公开开庭审理查明:2002年12月4日,五指山市拆迁办公室向原告琼州大学发出五拆办字(2002)第32号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的通知”,称原告琼州大学所有的原火力发电厂两层楼房,不符合城市规划,破坏城市整体美观,需要拆迁,限于2002年12月8日前报送该楼的建设资料,并于2002年12月5日前拆除临时搭建物,逾期不拆除或不报送建设资料,将依法拆除。2002年12月11日,五指山市拆迁办公室又向原告发出五拆办字(2002)第39号“关于拆迁的通知”,限于2002年12月16日之前自行拆除。同年12月23日,五指山市拆迁办公室第三次向原告发出五拆办字(2002)第44号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的再次通知”,限原告于2002年12月25日前搬迁,逾时将依法拆除。原告琼州大学遂提出异议,并向被告五指山市政府提交了“行政复议申请书”,但被告未予答复。2003年1月26日,五指山市拆迁办公室强制拆除了原告琼州大学所有的位于武警支队后的一栋两层楼房、一栋平房及一些搭建物。另外,五指山市拆迁办公室系被告五指山市政府决定成立的机构。五指山市拆迁办公室强行拆除之房屋系原告琼州大学于1992年3月取得产权登记(房产证号为2-XXXX0、2-XXXX6)的合法不动产。在本案审理期间,原告琼州大学申请对被拆房屋及用地进行价值评估鉴定,法院依法委托海南明正房地产评估有限公司对上述被拆房屋等进行了价值评估。经评估,被拆地上建筑物的公开市场价为人民币2.77万元,被拆房屋用地公开市场价为人民币2.29万元,总计价值人民币5.06万元。
以上事实有下列证据证明:
1.“行政复议申请书”证实原告曾向被告申请复议。
2.《中共五指山市委常委会会议纪要》(四届第39号)。
3.五府办(2002)第114号《五指山市人民政府办公室转发市建环局关于五指山市市区环境综合整治工作方案的通知》。
上述第2、3项证据证实被告通知原告拆迁房屋的依据。
4.五拆办字(2002)第32号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的通知”。
5.五拆办字(2002)第9号“关于拆迁的通知”
6.五拆办字(2002)第4号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的再次通知”。
上述第4、5、6项证据证明五指山市拆迁办公室多次通知原告拆迁房屋及不自行拆迁将承担不利后果的事实。
7.房屋所有权证(房产证号2-XXXX0、2-XXXX6)证实被强制拆迁的房屋系原告所有的合法不动产。
8.明正评字(2002)第38号“房地产评估报告”证实被告强制拆迁给原告造成的实际损失。
(四)判案理由
海南省海南中级人民法院根据上述事实和证据认为:1.五指山市拆迁办公室是由被告五指山市政府自主决定组建并赋予一定行政管理职能的临时机构,不是法定的行政主体或合法授权组织,没有独立的行政行为能力,也不具备承担法律责任的能力,不能独立作出具体行政行为,依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款之规定,五指山市拆迁办公室以自己的名义作出的具体行政行为,应由组建机关即被告五指山市政府承担法律责任。2.依照《中华人民共和国城市规划法》第四十条“在城市规划区内,未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设,严重影响城市规划的,由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施”和国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第四条“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”之规定,五指山市拆迁办公室既非城市规划行政主管部门,也非市容环境卫生行政主管部门,其以自己名义作出的五拆办字(2002)第32号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的通知”、五拆办字(2002)第39号“关于拆迁的通知”及五拆办字(2002)第44号“关于拆迁武警支队后火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的再次通知”,均属超越职权行为。3.《中华人民共和国城市规划法》第四十二条规定:“当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向作出处罚决定的机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内,向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内,直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议,也不向人民法院起诉,又不履行行政处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”由此可推知,无论是五指山市政府或拆迁办公室都没有法定的强制执行权,但拆迁办公室却强制拆除了原告房屋,亦属超越职权的行为,其违法强行拆除原告琼州大学合法拥有的房屋不动产,给原告造成的实际损失,应由被告五指山市政府予以赔偿。
(五)定案结论
海南省海南中级人民法院依照《中华人民共和国城市规划法》第四十条、第四十二条,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第(二)项、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款,《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款、第五十七条第二款第(二)项之规定,判决如下:
1.撤销被告五指山市政府下属的五指山市拆迁办公室于2002年12月3日作出的五拆办字(2002)第32号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的通知”、2002年12月20日作出的五拆办字(2002)第44号“关于拆迁武警支队后原火力发电厂两层楼房以及周边临时搭建物的再次通知”。
2.确认被告五指山市政府下属的五指山市拆迁办公室拆除原告琼州大学房屋的行为违法。
3.由被告五指山市政府赔偿原告琼州大学拆除房屋损失5.06万元,于判决生效后10日内付清。
案件受理费4 050元,鉴定费1 000元,均由被告五指山市政府负担。
(六)解说
本案是城市房屋拆迁中经常发生的问题,是一起典型的违法行政引起的行政诉讼案件。案件事实本身并不复杂,被诉行政行为从行为主体到整个行为程序,都缺乏相应的依据或授权,一是作出具体行政行为的主体明显不适格,二是强制拆除行为无任何合法依据,因而无论从实体或程序的角度,被告败诉都是必然的。本案需要着重考虑的是法律适用问题,被诉的行政行为实质上是一种有拘束力的行政规划行为,表现为数个独立但相互关联的行为,可分为书面行为和事实行为(强行拆房)两个方面,事实行为是对书面行为的补充和继续,是与书面行为有密切联系的从行为,只能视为一个完整的行政行为,不能分割为数个行政行为,否则无法从根本上解决问题,仅撤销被告的书面行为不会对双方当事人的权利义务产生影响,反而只会增加讼累,降低审判效率。而对于此类行政规划行为的法律地位,尚缺乏明确的法律予以规范,综合考虑之后,合议庭最后选择了与被诉行政行为有最密切联系的法律——《中华人民共和国城市规划法》进行推理适用,再根据“越权无效”原则判决被告败诉当属稳妥做法,当然,如果同时参照适用国务院2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》的话,繁琐的推理可以简化一些,判决效果可能会更好。判决主文第一项,撤销了被告的两个书面行为,固然考虑了原告的诉讼请求,从理论上而言也无不妥之处,但没有实际意义,原告诉讼的目的主要在于对损失的求偿,所以判决主文第二、三项又适用了确认违法判决的形式,同时适用了《中华人民共和国国家赔偿法》,给予原告适当的救济。
(海南省海南中级人民法院 张奇志)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2004年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第134 - 137 页