（一）首部

1.裁判书字号
一审判决书：北京市西城区人民法院（2003）西行初字第41号。
二审裁定书：北京市第一中级人民法院（2003）一中行终字第590号。

2.案由：不服建设工程规划许可行为案。

3.诉讼双方
原告：沈某等182人。
诉讼代表人：王某，男，工人。
委托代理人：李某，男，中国政法大学污染受害者法律帮助中心志愿工作人员。
诉讼代表人：孙某，女，无业。
委托代理人：林某，女，中国政法大学污染受害者法律帮助中心志愿工作人员。
诉讼代表人：沈某，男，北京啤酒朝日有限公司工人。
上述诉讼代表人之共同委托代理人：王灿发，北京市法大律师事务所律师。
被告：北京市规划委员会。
法定代表人：陈某，主任。
委托代理人：陈伟勇，男，北京市浩天律师事务所律师。
第三人：中国疾病预防控制中心营养与食品安全所。
法定代表人：王某1，所长。
委托代理人：孙某，男，中国疾病预防控制中心营养与食品安全所条件服务处副处长。
第三人：中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所。
法定代表人：金某，所长。
委托代理人：白某，男，中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所副所长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市西城区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李峰；审判员：孔根棣；代理审判员：郭亚军。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：林民华；代理审判员：乔军、强刚华。

6.审结时间
一审审结时间：2003年6月19日。
二审审结时间：2003年10月24日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告北京市规划委员会根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，于2001年12月10日向第三人原卫生部卫生监督检验所（现已与中国预防医学科学院营养卫生与食品卫生研究所合并，更名为中国疾病预防控制中心营养与食品安全所，下同），第三人原中国预防医学科学院环境卫生监测所（现已与中国预防医学科学院环境卫生与卫生工程研究所合并，更名为中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所，下同）颁发了（2001）规建字1769号“建设工程规划许可证”。准予第三人在朝阳区XXXX里7号建设二级动物实验室之建设项目，建设规模为2 949.18平方米。原告不服该“建设工程规划许可证”，诉至本院。

2.原告诉称：原告均系朝阳区XXXX里4号楼和6号楼的居民，与第三人的住所地仅隔一条马路。原告认为被告就动物实验室建设项目向第三人核发的“建设工程规划许可证”违反法定程序，不符合法律规定的精神。根据国家环境保护法及相关环保管理规定，建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。据此，被告应当就本项目在可行性研究阶段是否进行了环境影响评估进行调查核实。但事实是被告于2000年9月11日就核定了“审定设计方案通知书”，确定了本项目的可行性研究结论。而本案中的第三人却在2000年12月7日才就动物实验室建设项目向北京环保局申请办理环保审批，市环保局到2002年2月21日才给予确定批复。由此可见，本项目在可行性研究阶段并未进行环境影响评估，被告的审批行为显然不符合法律规定。第三人所建造的动物实验室的规划设计亦不符合国家的有关标准。根据GB14925-2001号国家标准，实验动物繁育、生产、试验设施应与生活区保持大于50米的距离。本案中被告核准的动物实验室工程设计方案中，该实验室与原告的住宅楼之间的距离为19.06米，远小于这一距离要求。另外国家卫生部颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》规定，具有一定规模的实验动物室建筑，周围至少应有20米的卫生隔离区。原告住宅楼与该动物实验室之间的马路显然不符合卫生隔离区的概念。本案中承担建设项目环境评价任务的中国预防医学科学院环境卫生与卫生工程研究所虽具有一定资质，但因其与第三人同属中国预防医学科学院的下属单位，其所做的环境影响评价难免有失公正。综上所述，请求法院依法维护原告的正当权益，判决撤销被告为第三人颁发的“建设工程规划许可证”。

3.被告辩称：我委核发（2001）规建字1769号“建设工程规划许可证”是依照法定程序履行的法定职责，是完全合法的。本案的建设项目建设单位曾组织专家就此进行过论证并报行业主管部门，卫生部于2000年1月作出批复，同建第三人在朝阳区潘家园7号院内建设清洁级动物实验室。2001年11月，北京市城乡建设委员会下达了建设项目施工计划通知书。据此，我委于2001年12月给第三人核发了“建设工程规划许可证”。关于本案审批项目的环保问题，除我委核发规划许可证前卫生部已有相关批复外，核发该规划许可证后，北京市环保局亦于2002年2月对该建设项目核发了“关于卫生部食品卫生检验所实验动物房项目环境影响报告表的批复”，上述情况说明该项目通过了相关专业管理部门的批准。目前规划审批程序中并未将环保部门的意见作为前置条件，原告提出该项目应当先经环保部门同意后我委方可核发“建设工程规划许可证”的说法并无法律依据。另外，原告提出的GB14925-2001号国家标准的问题，因被告审批该建设项目时，该国家标准尚未正式实施，故不适用本案。综上，我委核发的（2001）规建字1769号“建设工程规划许可证”的程序合法，其内容符合国家及北京市的有关法规规定，故请求法院维持我委的具体行政行为。

4.第三人述称：第三人中国疾病预防控制中心营养与食品安全所、中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所均未向法院提交书面陈述意见，但在庭审中的陈述意见为，被告为其颁发的“建设工程规划许可证”合法有效，请求法院予以维持。

（三）一审事实和证据
北京市西城区人民法院经审理查明：2001年12月10日，被告北京市规划委员会向第三人中国疾病预防控制中心营养与食品安全所及中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所颁发了编号为（2001）规建字1769号“建设工程规划许可证”。该证标明的建设项目为二级动物实验室，建设位置为朝阳区XXXX里7号，建设规模为2 949.18平方米。在该证的附件中标明该二级动物实验室层数为地上3层，地下1层，建筑高度为9.5米，结构类型为框架。原告住宅楼均位于该二级动物实验室的北侧，其中6号楼与该规划建筑间距为19.06米。
以上事实有下列证据证明：
经法院审查，在被告提交的证据材料中：（1）卫生部卫规财发（2000）第24号批复，欲证明该项目比较特殊，被告在审批前期做了大量工作并经卫生部批准的事实。原告对该证据的真实性不持异议，但是认为该证据只能说明卫生部同意拨钱让第三人进行建设，不能说明被告在审批该项目时考虑了其对周围环境的影响。第三人对该证据均不持异议。法院对该证据的真实性及合法性不持异议，但是该证据只能证明卫生部同意第三人建设该项目，以及建设地点、总投资额、建设工期等问题。（2）北京市建设委员会（2001）京建计施478号“建设项目施工计划通知书”，欲证明经北京市建设委员会审核批准，该项目已被列入2001年度施工计划。原告对该证据的真实性不持异议，但认为与被告的审批行为无必然联系。第三人对该证据均不持异议。法院对该证据的真实性及合法性不持异议，可以证明被告所要证明的问题。
在原告提交的证据中：（1）照片15张，欲证明第三人现在已有的动物实验室对周围居民环境有影响，并发生过冲突的事实。被告对该证据提出异议，认为动物尸体是谁扔的，从哪里扔的无法确定，且是在被告审批之后的行为。第三人中国疾病预防控制中心环境与健康相关产品安全所对上述照片的真实性未提出异议，只是认为建设该动物实验室是必要的。第三人中国疾病预防控制中心营养与食品安全所对上述照片的真实性予以认可，但认为现已进行了严格管理，杜绝了乱扔动物尸体的行为，且该证据与被告的审批行为无太大关系。法院对该证据的真实性及取得的合法性不持异议，可以证明曾有过的事实，但与被告的审批项目无直接关系，只能说明原动物实验室曾发生过随意丢弃实验动物尸体的情况。（2）调查笔录2份，其一为侯某等5人的笔录，其二为贾某的笔录，欲证明第三人现有的动物实验室对周围环境有影响，以及为建设该动物实验室，建设单位与周围居民发生过冲突的事实。被告对该证据的真实性不持异议，认为不能说明原告想要说明的观点，建设动物实验室对周边环境是有影响的，但是该影响是否导致该建设项目不能建设是两回事。第三人均认为该证据不能说明第三人的建设项目因对周边有影响就不能建设了。法院对侯某等5人的调查笔录的证据形式有异议，认为不符合证据的形式要件，故对该证据不予认证；对贾某的调查笔录的真实性不持异议，可以说明原告所要说明的问题，但是对证明被告审批行为是否合法无实质意义，不能以此证明被告的审批行为违法。
在第三人中国疾病预防控制中心营养与食品安全所提交的证据中：（1）北京市环境保护局京环保监督审字（2002）第41号“关于卫生部食品卫生检验所实验动物房项目环境影响报告表的批复”，欲说明该建设项目已经环保部门审批通过的事实。原告认为该批复应当在被告审批之前作出，不能说明被告的审批是合法的。被告对该证据无异议，认为原告主张环保审批应当在被告审批之前无法律依据。另一第三人对该证据无异议。法院对该证据的真实性不持异议，可以说明在被告审批之后，第三人得到了环保部门的批复这一事实。（2）北京市建设委员会05（建）2002-2090“建筑工程施工许可证”，欲证明第三人的施工是合法的，原告、被告及另一第三人对该证据均无异议。法院对该证据的真实性及合法性不持异议，但该证据与被告所进行的规划审批行为无关，不能作为被告所审批的“建设工程规划许可证”合法的证据。

（四）一审判案理由
北京市西城区人民法院根据上述事实和证据认为：《中华人民共和国城市规划法》规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。被告作为北京市城市规划行政主管部门，有权依建设单位的申请，对符合城市规划设计要求的建设项目，核发“建设工程规划许可证”。根据《中华人民共和国环境保护法》第十三条的规定，建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。被告北京市规划委员会在审批该项目的“建设工程规划许可证”时，应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书。另外，根据卫生部颁布施行的《卫生系统实验动物管理暂行条例》规定，具有一定规模的实验动物室建筑，周围至少应有20米的卫生隔离区。但是，本案中被告核准的动物实验室工程设计方案中，该实验室与原告的住宅楼之间的距离为19.06米，未达到这一距离要求。被告还存在向法院提交的证据不充分的问题，不足以证明其审批行为认定事实清楚，程序正当、合法。

（五）一审定案结论
北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目之规定，判决如下：
撤销被告北京市规划委员会于2001年12月10日向第三人颁发的（2001）规建字1769号“建设工程规划许可证”。
案件受理费80元，由被告北京市规划委员会负担（于本判决生效后7日内交纳）。

（六）二审情况
一审判决后，被告不服，向北京市第一中级人民法院提起上诉。在审理过程中，上诉人北京市规划委员会表示服从一审判决，自愿申请撤回上诉。二审法院依法经审查后认为，上诉人有权在上诉期内依法处分其诉讼权力。上诉人北京市规划委员会在上诉期间，自愿申请撤回上诉，属于依法处分其诉讼权力的行为，该行为未侵犯国家、集体和他人的合法权益，二审法院应予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，裁定如下：
准许上诉人北京市规划委员会撤回上诉，当事人按一审判决执行。
二审案件受理费80元，减半收取40元，由上诉人北京市规划委员会负担（已交纳）。

（七）解说
规划类行政案件是近几年出现的新类型案件。由于规划类行政案件涉及的建设项目投资大，一般是经人民政府同意立项后才由规划部门办理许可证的，社会敏感程度高，审理难度大，处理好此类案件对于维护社会稳定，促进经济、社会的快速、健康、可持续发展具有重要意义。目前，法院规划类行政案件呈上升趋势，因此，为了统一法院的审判思路，结合本案，有必要把规划类行政案件审理中经常遇到的几个问题明确一下。
1.建设工程规划审批的程序。
建设工程规划审批应该遵循法定的程序。根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条的规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。根据该法第三十二条的规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。根据该条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门审批建设工程规划许可证。这里的“有关批准文件”应该理解为作为建设单位已经根据法律、法规、规章，以及其他规范性文件的规定向其他行政主管部门办理了相关批准手续。作为规划行政主管部门应该严格审查这些批准文件是否齐全，手续是否完备，权限是否合法，只有在这些批准文件都符合法律、法规、规章以及其他规范性文件规定的情况下，才能批准建设工程规划许可证。如果规划行政主管部门没有认真审查这些批准文件，在批准文件不齐全、手续不完备、权限不合法的情况下，批准了规划许可证，那么就属于没有履行审查职责。从本案来看，北京市规划委员会在该建设项目批准文件不齐全的情况下，就批准了建设工程规划许可证，这显然属于没有履行法定的审查职责，属于违法行政行为。
2.污染环境项目应具有环境影响报告书。
为了保护和改善生活环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，我国环境保护法对污染环境项目建设的审批提出了明确要求。根据《中华人民共和国环境保护法》第十三条规定：建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。根据该条规定，建设污染环境的项目，必须事先制作环境影响报告书。国家之所以通过立法的形式，把环境影响报告书规定下来，其目的就是要在建设污染环境项目之前，环境保护行政主管部门能够及时掌握该项目在建成后所产生的污染和对环境可能造成的影响，并根据污染和对环境影响的大小，采取不同的措施。如果该项目建成后对环境污染和影响特别大，采取一定防治措施仍然不能控制污染的，那么环境保护行政主管部门就不应批准该环境影响报告书。如果该项目对环境有一定污染和影响，并且采取一定防治措施可以控制污染，那么环境影响报告书对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。根据规定，建设污染环境项目，必须事先制作环境影响报告书，否则就发挥不了事先监控的作用。如果没有依法制作环境影响报告书，或者虽然制作环境影响报告书，但没有被批准，那么计划部门都不应批准该建设项目设计任务书。从本案来看，北京市规划委员会审批该项目的“建设工程规划许可证”时，应当审查第三人是否已取得了环境影响报告书。但是，在该项目没有事先取得环境行政主管部门批准的环境影响报告书之时，市规划委员会就已经批准了建设工程规划许可证，这显然不符合法律规定的程序要求。
3.行业标准与国家标准在执法中的适用。
在国家法律、法规或者规章中规定的国家标准或者行业标准，具有法律约束力，执法人员在执法时应该予以适用。由于实验动物室的建设对周围的环境有一定的影响，并且可能会造成一定的环境污染，因此对实验动物室的选址、建设和工程设计等提出具体标准要求确实很有必要。国家卫生部早在1983年就发布了《卫生系统实验动物管理暂行条例》，这对于加速发展卫生系统的实验动物工作，使之早日达到国际先进的标准和现代实验动物管理的科学要求具有重要意义。该暂行条例第五条对实验动物的房舍设施作出了专门规定，要求具有一定规模的实验动物室建筑，周围至少应有20米卫生隔离区。从该条规定可以看出：第一，只要是具有一定规模的实验动物室建筑，就应符合至少20米的卫生隔离区要求；第二，隔离区的间距至少20米，换言之，卫生隔离区只能超过或者等于20米，不能少于20米；第三，卫生隔离区应该理解为相对封闭的，不对外开放的区域，否则就起不到卫生隔离的作用；第四，至少20米卫生隔离区的要求，是基于20世纪80年代初当时中国的实际情况。如果从环境保护发展的要求来说，这个标准应该越来越高，而不是越来越低。这也是GB14925-2001号国家标准关于实验动物繁育、生产、试验设施，应与生活区保持大于50米的距离规定的合理依据。
在本案中，北京市规划委员会批准的“建设工程规划许可证”标明的动物实验室建设项目，事实上原告所住住宅楼与该规划建筑间距为19.06米。这显然不符合国家卫生部规定的20米卫生隔离区的要求，同时与GB14925-2001号国家标准规定的50米的距离也相差甚远。一般而言，法律不具有溯及既往的效力。但是，这也不是绝对的，在特定的情况下也存在例外。譬如，在环境保护领域，有国家标准的，要执行国家标准；国家尚未制定标准的，执行行业标准；国家、行业均未制定标准的，执行地方标准。当然，根据环境保护法规定，地方可以制定严于国家的标准。如果地方标准严于国家标准，那么就可以适用地方标准。因此，在本案中，虽然GB14925-2001号国家标准还没有生效，但是作为规划审批机关在审批建设工程规划许可证时，应该考虑国家标准的相关规定。
由于规划类行政案件属于新类型案件，人民法院对于建设工程规划审批行为进行司法审查，审理的难度较大。对于涉及公众卫生、健康的建设工程规划许可行为进行司法审查总的指导思想是当事人主体资格可以适度放宽、法院审查要严格、法院必要时可以主动调取证据、法律适用要灵活等。当然，由于规划许可行政案件属于新类型案件，目前案件数量呈上升趋势，因此需要在审判实践中加强研究，予以明确，从而使全市法院对此类案件审理能够保持一致。
（北京市高级人民法院　程琥）