（一）首部

1.判决书字号：江苏省无锡市滨湖区人民法院（2001）锡滨行初字第10号。

2.案由：不服城市规划管理行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：中国银行无锡市锡山支行（原名中国银行锡山支行，以下简称锡山中行）。
负责人：朱某，行长。
委托代理人：阙强、王卉青，江苏无锡神阙律师事务所律师。
被告：江苏省无锡市滨湖区建设局（以下简称滨湖区建设局）。
法定代理人：宋某，局长。
委托代理人：吴某，江苏省无锡市滨湖区行政审批服务中心副主任。
委托代理人：王跃新，江苏无锡梁溪律师事务所律师。
被告：江苏省无锡市规划局（以下简称市规划局）。
法定代表人：翁某，局长。
委托代理人：钱志伟，江苏无锡恒茂律师事务所律师。
委托代理人；朱晓红，江苏无锡沁园春律师事务所律师。
第三人：江苏省无锡灵山商业旅游城置业有限公司清算委员会（以下简称灵山公司清算委）。
负责人：徐某，主任。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省无锡市滨湖区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈华良；审判员：尤曦红、杨波。

6.审结时间：2003年12月3日（经江苏省高级人民法院批准依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：原无锡市马山区交通建设环保局、无锡市马山区国土规划局（以下简称马山两局）于2000年9月5日以无锡灵山商业旅游城置业有限公司（以下简称灵山公司）未领取“建设工程许可证”，且未按“建设工程规划许可证”要求进行建设、建筑物质量不合格为由，依据《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）第六十四条、《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第四十条、《江苏省工程建设管理条例》（以下简称《省工程管理条例》）第三十一条规定，作出处罚，决定没收违法建筑物无锡市灵山商业旅游城5号房（以下简称5号房），强制拆除；并处罚款1万元整，上缴国库。2001年1月，原马山两局自行组织对5号房进行了拆除。

2.原告诉称：因灵山公司结欠其借款3 680万元及利息，经无锡市中级人民法院（以下简称无锡中院）审理判决后于1998年裁定将5号房执行归其所有，其对5号房享有合法权益。2001年1月5日，其获悉5号房正遭拆除，即告知原马山两局立即停止侵害等。同月11日，其得知原马山两局于2000年9月作出的行政处罚决定内容。原告认为该处罚决定违法，理由是：（1）决定“强制拆除”无法律依据；（2）作出处罚前未依法查明事实和履行法定告知义务，程序违法；（3）原马山两局自行组织强制拆除5号房于法无据。现因无锡市行政区划调整，原马山两局被撤并，两局职能由合并后的滨湖区及市级对应机构承继，依法应由继续行使原马山两局职能的滨湖区建设局和市规划局承担法律责任。因涉案行政处罚决定违法并侵犯其合法权益，请求法院依法判令撤销该决定。

3.被告滨湖区建设局辩称：（1）依据江苏省人大常委会（2001）第2号文件精神，滨湖区为新设区，而非原马山区并入滨湖区，故原马山两局的行政职能不能认定为由现滨湖区相应机关承继，将其列为被告依据不足。（2）无锡中院虽裁定将5号房折抵给锡山中行，但锡山中行未办理房屋过户手续，亦未实际占有该房屋，故房屋所有权未发生转移，且被诉行政处罚的相对人是灵山公司，故锡山中行与被诉行政处罚无法律上的利害关系，原告主体不适格。（3）2001年1月8日锡山中行已经得知具体行政行为内容并函告原马山两局，至2001年7月起诉其已超过法定期限。（4）灵山公司于1997年3月未办理相关手续违法进行建设，而后于1998年年初停建至今，未按“建设工程规划许可证”要求进行建设，违反了我国《建筑法》及《城市规划法》相关规定；该工程被无锡市马山区建设工程质量监督站（以下简称马山工程质监站）认定为“未完成工程，不能使用”；马山两局未得知业主变动情况，以规划建设部门确定登记的工程建设方灵山公司为当事人，依法履行告知程序后，依据相关法律法规，作出没收违法建筑、强制拆除、罚款1万元的处罚决定，在事实、程序和适用法律上并无不妥，请求法院予以维持。
被告市规划局同意被告滨湖区建设局作出的答辩意见，但未有证据提交给本院。

4.第三人述称：无锡中院的执行裁定不能作为锡山中行对5号房享有合法所有权的依据，锡山中行非本案行政处罚的相对人，无权提起行政诉讼。

（三）事实和证据
江苏省无锡市滨湖区人民法院经公开审理查明：1997年3月，灵山公司未领取施工许可证即开工建设5号房工程。同年7月31日，原马山区国土规划局以灵山公司为建设单位颁发锡马规建97062号“建设工程规划许可证”，载明建设项目包括5号房，并附遵守事项明确“凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设”，“本证核发之日起，必须在六个月内，按规定进行建设，逾期本证自行失效”。灵山公司进行部分建设后，于1998年年初起因故停工。2000年5月15日，原马山工程质监站经检查，认定5号房为“未完成工程，质量不符合《建筑安装工程质量检验评定统一标准》合格的规定，不能使用”。2000年7月24日，原无锡市马山区交通建设环保局和无锡市马山区国土规划局以灵山公司未领取“建设工程许可证”，未按“建设工程规划许可证”的要求建设5号房，该工程的质量又达不到合格标准为由，联合向灵山公司送达“行政处罚听证告知书”，告知拟作出相应处罚。同年9月5日，原马山两局以灵山公司为当事人，依据《建筑法》第六十四条、《城市规划法》第四十条、《省工程管理条例》第三十一条规定，共同作出处罚决定：（1）没收违法建筑物5号房，强制拆除；（2）罚款人民币1万元整，上缴国库。事后，该处罚决定由灵山公司副董事长荀某签收。至2001年1月3日，原马山两局自行对5号房组织实施了拆除。
另查明，1997年7月，灵山公司将在建的5号房抵押给了贷款人锡山中行，并经无锡市房产局产权监理处办理了房产抵押登记。后灵山公司未能按期还贷以致诉讼，经无锡中院审理后，于1998年5月13日判令灵山公司应归还给锡山中行借款3 680万元及利息，锡山中行有权以抵押的5号房优先受偿。同年11月16日，无锡中院作出（1998）锡经执字第311号民事裁定书，裁定灵山公司用于抵押的在建5号房（法轮广场）按建筑现状，以评估价3 476.34万元抵偿给锡山中行。该裁定送达各当事人后，锡山中行未及时办理5号房的权属变更登记手续。至2001年1月8日，锡山中行获悉原马山两局对5号房进行了拆除，即函告原马山两局，要求立即停止对5号房的毁损、恢复原状并赔偿损失。同月12日，马山两局回函称：5号房工程系未办理合法建设施工手续的未完成违法建筑，其不知该工程的产权变动情况，以规划建设部门确定的建设方为当事人作出行政处罚并拆除5号房合法；该函另提及两局已于2001年1月11日将行政处罚决定出示给锡山中行。2001年4月9日，锡山中行列马山两局为被告，以两局作出的行政处罚侵犯其合法权益为由，向法院提起行政诉讼。
同时查明，原马山两局均设立于1997年8月，其中原无锡市马山区国土规划局具有负责本区范围内的规划行政执法监察工作、制止纠正违反城市规划和越权审批行为等职责，原无锡市马山区交通建设环保局具有建设施工许可证的发放、工程质量监督等职责。至2000年12月21日，经江苏省人民政府请示，国务院作出国函（2000）第133号《关于同意江苏省调整无锡市部分行政区划的批复》，内容包括有批准同意撤销马山区，将原马山区的行政区域和原县级锡山市的9个镇并入无锡市郊区；并同意无锡市郊区更名为滨湖区。嗣后，马山区被撤，其行政区域并入无锡市郊区即更名后的滨湖区，原马山两局的行政职能亦由滨湖区对应机关继续行使。至2001年5月，经无锡市机构编制委员会以锡编（2001）第6号文批准同意，建立无锡市规划局滨湖分局，确定的该分局职责为负责辖区内区属单位一般项目和个人违法建设行为的查处，协助市规划局对辖区内的市属单位及重要违法建设行为进行查处。经法院告知，锡山中行于2003年11月申请将本案被告变更为现列的滨湖区建设局和市规划局。
法院另查明，灵山公司因资金和管理等问题，无法正常经营，1997年度后即未参加企业年检。2002年4月，经灵山公司中方股东申请，无锡太湖国家旅游度假区管理委员会同意成立清算委员会，对灵山公司资产进行清算。
并查明，2002年4月24日，无锡市国土资源管理局因在巡回监察中发现灵山公司未按与其签订的国有土地使用权出让合同规定的期限和条件开发利用土地，遂作出锡国土资监（2002）第11号行政处罚决定书，决定无偿收回灵山公司受让的66 165.1平方米国有土地使用权。涉案5号房用地即包括在上述被处罚决定收回的范围内。
上述事实，有经质证认定的下列证据及各当事人在庭审中的一致陈述为证。
原告锡山中行提交的证据：
1.无锡中院（1998）锡经初字第12号民事判决书。
2.无锡中院（1998）锡经执字第311号民事裁定书及送达给被执行人灵山公司的送达回执，裁定内容为“将在建5号房按建筑现状，以评估价3 476.34万元折抵给中国银行锡山支行”。
3.原告锡山中行于2001年1月8日发给原马山两局“要求停止侵害、恢复建筑物原状并赔偿损失”的函及原马山两局2001年1月12日出具的复函，证明其起诉未超过法定诉讼期限。
4.原无锡市马山工程质监站于1998年5月22日传真给5号房施工方无锡市东方工业工程承包公司的复工通知，以证明行政处罚决定认定5号房在1998年年初停工不是事实。
5.灵山公司为兴建5号房等申领的锡规地许95第195号“建设用地规划许可证”、锡马规建96000号“建设工程规划许可证”、锡建开证96第3号“房屋销售许可证”，证明5号房建设工程手续合法。
6.1999年—2001年无锡年鉴，欲证明签收行政处罚告知书和处罚决定书的荀某系原无锡市马山区人民政府领导，其无权代表灵山公司签收上述文书，行政处罚程序违法。
7.2000年9月5日原马山两局作出的“行政处罚决定书”。
8.锡山中行变更名称的工商材料及有关文件。
被告滨湖区建设局为证明其主张，向法院提交的证据：
1.2001年1月8日，锡山中行发给原马山两局的函，证明原告当时已明知被诉行政处罚内容。
2.2000年6月19日，无锡市东方工业工程承包公司给无锡市建设委员会的函，证明5号房未竣工验收且存在质量隐患。
3.2000年5月15日，马山工程质监站作出的“关于灵山商旅城5＃房不能使用的认定书”。
4.2001年7月19日，无锡市房产局产权监理处出具的证明，内容为灵山公司于1997年9月8日就5号房办理期房抵押登记后，至今未办理抵押变更登记。
5.2000年7月24日，由荀某签收的行政处罚听证告知书。
6.2000年9月5日马山两局作出的处罚决定书及荀某签收的送达回证。
7.1997年7月31日原无锡市马山区国土规划局以灵山公司为建设单位颁发的锡马规建97062号“建设工程规划许可证”，载明的建设项目包括5号房，并明确有遵守事项共五条。
8.国务院于2000年12月21日作出的国函（2000）第133号批复，内容包括“二、同意撤销马山区，将原马山区的行政区域……并入无锡市郊区；三、同意无锡市郊区更名为滨湖区”。
9.江苏省人大常委会作出的苏人发（2001）第2号文，内有“无锡市新设的滨湖区”字样，意图证明滨湖区为新设。
庭审中，为证明锡山中行的原告主体资格不符，被告另提交以下证据：
1.无锡市国土管理局与灵山公司签订的锡地建出合（1995）第3号“国有土地使用权宗地出让合同”及1998年8月10日双方签订的补充合同。
2.无锡市国土资源管理局于2002年4月24日作出的锡国土资监（2002）第11号行政处罚决定书，该决定以灵山公司未按“国有土地使用权宗地出让合同”约定的期限和条件开发利用土地，决定无偿收回灵山公司受让的66 165.1平方米国有土地使用权。
上述证据用于证明包括5号房在内的土地使用权及地上建筑物已被无锡市国土资源管理局无偿收回，亦可证明锡山中行对5号房不具有合法权益，不能成为行政诉讼的原告。
第三人向法院提交的证据有：
1.“关于成立无锡灵山商业旅游城置业有限公司清算委员会的申请”（锡太旅总（2002）第1号）。
2.“关于同意成立无锡灵山商业旅游城置业有限公司清算委员会的批复”（锡太旅管（2002）第33号）。
3.灵山公司营业执照副本复印件，载明荀某为灵山公司副董事长。
此外，法院在案件审理过程中，依职权调取的证据有：
1.《无锡市滨湖区建设局职能配置内设机构和人员编制规定》（锡滨政办发（2001）第57号），证明滨湖区建设局具有负责辖区内的建筑行业管理、负责建设工程质量和安全生产监督管理职责。
2.无锡市机构编制委员会锡编（2001）第6号“关于建立无锡市规划局锡山、惠山、滨湖分局的批复”，内容包括无锡市规划局滨湖分局负责辖区内区属单位一般项目和个人违法建设行为的查处，协助市规划局对辖区内的市属单位及重要违法建设行为进行查处。
3.“无锡市马山区国土规划局职能配置内设机构和人员编制方案”。
4.“无锡市马山区交通建设环保局职能配置内设机构和人员编制方案”。
5.灵山公司1997年度年检报告及基本工商材料，证明灵山公司自1997年后，再未参加企业年检。

（四）判案理由
江苏省无锡市滨湖区人民法院根据上述事实和证据认为：我国行政诉讼法明确规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼；最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。锡山中行对涉案5号房享有抵押权，事后虽未办理抵押登记，但并不表示抵押权的灭失；经无锡中院的生效判决和裁定将5号房折抵归其所有后，锡山中行虽未至相关部门办理权属变更登记，但不能据此否认其对5号房享有合法权益的事实存在。综上，法院认为，原马山两局因5号房建设中的违章行为以建设规划部门登记的建设单位灵山公司为相对人作出没收5号房并强制拆除的行政处罚，锡山中行与该处罚具有法律上的利害关系，可以作为原告提起行政诉讼。无锡市国土局作出无偿收回灵山公司受让的国有土地使用权的处罚决定，是在原马山两局所作处罚之后，不能据此反推锡山中行不具原告主体资格。被告方认为锡山中行不具有原告资格的辩称理由于法不符，法院不予采信。关于本案的起诉期限，经查锡山中行于2001年1月11日得到马山两局作出的行政处罚决定书，后于同年4月9日提起诉讼，未超过法定期限。被告辩称锡山中行起诉已过期限的理由与事实不符，法院不予采信。关于本案被告主体的认定，行政诉讼法规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。原马山两局在作出被诉行政处罚时行使的职权，应为规划部门依据《城市规划法》履行的查处违法建设的职权，以及建设部门依据《建筑法》和地方性法规履行的建筑行业管理、工程质量监督和查处违法建筑的职权。原马山两局现因区域划并被撤销，上述建设部门的职权现已由滨湖区建设局继续行使，而涉案规划部门的职权依据无锡市机构编制委员会的文件精神，已调整为由市规划局直接行使，故本案的适格被告应为市规划局和滨湖区建设局。被告方否认马山区已划并入滨湖区的理由，与国务院批复内容不符，其认为现列被告主体不适格的辩称不能成立，法院不予采信。
关于对本案被诉具体行政行为的合法性审查方面。根据1996年起实施的《省工程管理条例》第三十一条之规定，建设单位未取得施工许可证而擅自施工的，由县级以上建设行政主管部门责令改正，可以视情节轻重，处以警告、责令停止施工，并处5万元以下罚款等的处罚。原马山两局所作行政处罚认定灵山公司自1997年3月起未办理“建设工程许可证”即开工建设5号房，而《省工程管理条例》和被诉处罚另引用的《建筑法》仅规定建设单位应依法领取施工许可证或开工报告，并无“建设工程许可证”的概念，实际应为施工许可证，属认定事实方面有瑕疵；但该项主要事实清楚，处罚决定予以罚款1万元亦与法相符。
被诉处罚决定另认定灵山公司违反“建设工程规划许可证”的规定进行建设，作出“没收违法建筑物5号房，强制拆除”的处罚，根据其引用的《城市规划法》第四十条之规定，“未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物”，被诉处罚没有认定5号房严重影响城市规划的事实，即决定没收违法建筑物并强制拆除，于法不符；且《城市规划法》以及《建筑法》、《省工程管理条例》均无“强制拆除”的处罚种类规定，直接决定强制拆除超越了法定的处罚种类和授权范围。
此外，被诉处罚引用的《建筑法》系自1998年3月1日起实施，对灵山公司1997年3月起开工、部分建设后于1998年年初停止的行为不具溯及力；同时，处罚决定查明有5号房为未完成工程、质量不合格的事实，却未引用相应针对质量不合格工程处罚的法律依据；另该处罚将《中华人民共和国城市规划法》第四十条错误表述为“《中华人民共和国规划法》第四十条”。以上均属适用法律存在不当。
综上，法院认为，被诉行政处罚决定认定的主要事实基本清楚，程序基本合法，适用法律法规部分正确；对应决定的处罚结果中，第2项罚款人民币1万元整与法律相符，应予确认；第1项没收违法建筑物无锡市灵山商旅城5号房，强制拆除于法不符，依法应予撤销并判令职能机关重新作出；但鉴于5号房实际已被拆除，且事后已由无锡市国土局以锡国土资监（2002）第11号行政处罚决定书决定无偿收回包括5号房用地在内的国有土地使用权，该处罚决定导致的结果已涵盖被诉处罚决定的第1项，判令撤销并重作或采取相应补救措施已无实际意义。

（五）定案结论
江苏省无锡市滨湖区人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第一款、第二款第（二）项的规定，判决如下：
1.原无锡市马山区交通建设环保局、无锡市马山区国土规划局于2000年9月5日所作行政处罚决定书决定的第1项“没收违法建筑物无锡市灵山商旅城5号房，强制拆除”违法。
2.前述行政处罚决定书决定的第2项“罚款人民币1万元整，上缴国库”合法。
本案受理费183 767元、速递费60元，共计183 827元，由原告锡山中行负担327元，被告滨湖区建设局和市规划局共同负担183 500元（原告锡山中行已预交，本院不退，由二被告于本判决生效后将应负担部分直接给付原告方）。

（六）解说
本案有着较为复杂的法律关系，如程序上原、被告的主体资格问题，更为突出的是，由于无锡市相关行政区划的调整，其新成立的行政职能部门的职权划分有所调整。因此该案的审理具有相当的难度，其处理结果也会在全市范围内产生一定的影响。本案的主要争议在于原、被告由谁充当的问题。
首先，关于原告主体资格。在行政诉讼的审判实践中，关于原告主体资格问题的争议与探讨从未停止过。“民告官难”、“行政审判难”至今仍是许多人的感慨。完善和确立原告主体资格，明确“有法律上利害关系”的起诉标准是行政诉讼亟待解决的问题之一。我国1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于起诉资格的规定是比较宽容的，不仅权利，而且利益受到行政机关及其工作人员的侵犯，就有资格起诉。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”，对原告资格作了比较明确的概括式规定。除第十二条之外，从第十三条至第十八条列举了包括相邻权、公平竞争权、合伙企业、农村土地承包人等原告资格取得的情况，这几条可以看作是对“法律上的利害关系”的具体规定。本案中，锡山中行是否具有原告资格是个争议点，有意见认为锡山中行不具有原告资格，理由是锡山中行不是行政处罚的对象，也就不是行政行为的相对人；锡山中行与灵山公司之间存在民事法律关系，且行政行为未对这一权利的行使形成阻碍。故具体行政行为与锡山中行没有法律上的利害关系，锡山中行不具有诉权。合议庭最终认为锡山中行具有原告主体资格，理由是虽然《若干解释》列举了几种情况下原告资格的取得，但不能涵盖所有情况。锡山中行虽然不是行政处罚相对人，但锡山中行对涉案5号房享有抵押权，经无锡中院的生效判决和裁定，5号房已经折抵归锡山中行所有。事后锡山中行虽未办理抵押登记，但并不表示抵押权的灭失，不能据此否认其对5号房享有合法权益的事实存在。因此，行政机关在行使职权的过程中，作出的具体行政行为对锡山中行的权利义务产生实际影响，锡山中行应当具有原告的诉讼主体资格。
其次，依据行政诉讼法的有关规定，行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。行政机关被撤销一般有三种情况：（1）由新设立的行政机关取代被撤销的行政机关，新设立的机关为“继续行使其职权的机关”；（2）被撤销的机关并入另一个行政机关，接受合并的行政机关为“继续行使其职权的机关”；（3）行政机关被撤销后，既没有新设立的机关取而代之，也没有并入另一个行政机关，作出撤销决定的行政机关视为“继续行使其职权的机关”。本案中，国函（2000）第133号批复，“同意撤销马山区，将原马山区的行政区域……并入无锡市郊区；三、同意无锡市郊区更名为滨湖区”。因此，原马山两局被撤销后，新设立的机关应为“继续行使其职权的机关”。然而在新设立的相关机关中，依据何种标准确定本案的适格被告，存在不同意见。一种意见认为仅指原马山两局在对灵山商旅城进行处罚时所具体行使的职权，就本案应为规划部门对违章建筑的处罚权和建设部门对不合格工程的处罚权，相应权限现分别由无锡市规划局和滨湖区建设局继续行使，故适格被告应为上述两个。另一种意见认为“继续行使其职权的机关”应理解为对原马山两局全部职权承继的所有行政机关，包含国土、规划、交通、建设、环保等对应部门，故适格被告应为滨湖区国土、建设、规划、交通、环保等五局和无锡市规划局。合议庭认为，因为原马山区的行政地域特殊性，本应分别设立的国土、规划、交通、建设、环保等职能部门，从节约人力、物力资源考虑，合并成立两个职权部门，即马山国土规划局、马山交通建设环保局。其在对外行使管理职能时，实际行使的是法律法规所授予的不同行政职权。就本案应为规划部门对违章建筑的处罚权和建设部门对不合格工程的处罚权，依据该职权而划定相关被告，是符合法律规定及立法本意的。
（江苏省无锡市滨湖区人民法院　陈华良　杨波）