(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:江苏省宿迁市宿城区人民法院(2003)宿城法行初字第022号。
二审判决书:江苏省宿迁市中级人民法院(2003)宿中行终字第24号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):宋某,女,经理。
委托代理人(一、二审):杜江,江苏省宿迁市正四方律师事务所律师。
被告(上诉人):江苏省宿迁市建设局(以下简称建设局)。
法定代表人:华某,局长。
委托代理人(一、二审):郑华菊、高健,江苏省宿迁市河滨律师事务所律师。
第三人:江苏省宿迁市万兴房地产开发有限公司(以下简称万兴公司)。
法定代表人:简某,董事长。
5.审判机关和审判组织
一审法院:江苏省宿迁市宿城区人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王士勇;代理审判员:唐小芹;人民陪审员:严锦康。
二审法院:江苏省宿迁市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:李笑梅;审判员:刘志群;代理审判员:陈志意。
6.审结时间
一审审结时间:2003年9月28日。
二审审结时间:2003年12月9日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2003年6月5日江苏省宿迁市建设局依据宿迁市方元房地产评估咨询有限公司的评估价格对万兴公司与宋某间的纠纷作出裁决,内容概括如下:(1)限被拆迁人宋某在裁决书生效之日起15日内拆迁完毕;(2)房屋安置补偿费为685 651.88元,其中包括房屋补偿费、搬家费、附属设施及装饰装潢费、临时安置补助费及停业损失费;(3)拆迁人万兴公司在中贸百货商城项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋(面积与被拆房屋面积相当),拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准,如有差异,互找差价;(4)万兴公司提供过渡房一套给被拆迁人。
2.原告诉称:原告对被告于2003年6月5日作出的宿建裁字(2003)26号房屋拆迁纠纷裁决书不服,理由:(1)被告以方元房地产评估咨询有限公司的估价作为原告被拆房屋补偿价是错误的。原告认为评估程序应当遵守宿政发(2003)16号文的规定,而被告裁决所依据的评估并未遵守该程序,被拆迁人的权利受到了限制。评估单位是拆迁人选定的,整个评估过程违反了公平、公正、公开原则,对评估单位和评估人的资质,被拆迁人并不知情。且该评估结果错误明显。原告房屋位于本市最繁华的幸福中路5号,整体为营业用房,区位基准价应为1 410元/平方米,而评估书中原告的房屋只有部分区位价为1 410元/平方米,大部分区位价为660元/平方米。(2)原告的房屋在拆迁前一直是租给承租人使用的,而拆迁人对承租人的安置至今未达成任何协议。(3)裁决书中的裁决内容不明确,无实际操作性内容。该裁决对承租人的营业损失未提及,属漏项裁决。综上,请求法院撤销被告宿建裁字(2003)26号裁决书,并承担本案诉讼费。
3.被告辩称:(1)答辩人作出的裁决有事实基础。被答辩人对答辩人发布的拆迁公告公示的评估机构从未提出过异议,在拆迁人与被拆迁人间未达成拆迁补偿协议而申请裁决后,原告在答辩书中对评估机构仍没有异议,仅对评估价格提出看法。可以推断拆迁人与原告就评估机构的确定是没有争议的。故答辩人无权主动要求双方当事人重新确定评估机构进行评估。另拆迁人在申请裁决时提交了评估机构的相关证明文件,证明评估结果是合法的,答辩人根据该结果进行裁决是合法的。(2)原告以拆迁人未与房屋租赁人签订协议为由,认为裁决违法,是无法律依据的。(3)拆迁人开发的房屋属期房,答辩人无法确定该项目的房屋数量、排列序号、房屋朝向等,故答辩人作出的裁决无法指定确切的地点作为产权调换房屋。综上,答辩人的裁决内容合法,请求维持该裁决。
4.第三人述称:我方作为拆迁人,所有的拆迁活动均是依法进行的。在取得拆迁资格后,我公司委托方元房地产评估咨询有限公司对被拆房屋进行了评估,并在公告期内,对所有拆迁范围内的房屋估价进行了公示,在此期间,原告对评估机构没有异议。后因原告不接受该评估价格,双方未达成拆迁协议,我公司即向宿迁市建设局提出裁决申请。我公司认为宿迁市建设局的裁决合法,依法应予维持。
(三)一审事实和证据
江苏省宿迁市宿城区人民法院经公开审理查明:拆迁人万兴公司的中贸百货商场建设项目于2002年4月9日经宿计发(2002)72号文批准立项,2002年9月28日取得编号为2002107的建设用地规划许可证,2002年10月25日取得宿国用(2002)第126号国有土地批准书。2003年3月24日万兴公司取得拆许字(2003)第003号房屋拆迁许可证,获得拆迁资格。2003年3月24日宿迁市建设局发布拆迁公告,载明了拆迁范围、搬迁期限、拆迁评估机构。原告宋某的房屋建筑面积为637.07平方米,位于宿迁市幸福中路5号,在拆迁范围内。宿迁市方元房地产评估咨询有限公司依万兴公司申请,对原告宋某的房屋进行估价,宋对被拆房屋补偿价有异议,且要求产权调换,双方未能达成协议。2003年5月28日,拆迁人万兴公司申请宿迁市建设局对该纠纷进行裁决。2003年6月5日宿迁市建设局即依据宿迁市方元房地产评估咨询有限公司的评估价格对万兴公司与宋某间的纠纷作出裁决,内容概括如下:(1)限被拆迁人宋某在裁决书生效之日起15日内拆迁完毕。(2)房屋安置补偿费为685 651.88元,其中包括房屋补偿费、搬家费、附属设施及装饰装潢费、临时安置补助费及停业损失费。(3)万兴公司在中贸百货商城项目完工后提供一处位于该商城项目的房屋(面积与被拆房屋面积相当),拆迁人调换房屋价格以市场评估价为准,如有差异,互找差价。(4)万兴公司提供过渡房一套给被拆迁人。原告宋某对该裁决不服,提起行政诉讼,请求撤销该裁决。
以上事实有下列证据证明:
被告向法院提交的证据材料有:(1)宿迁市发展计划委员会(批复)宿计发(2002)72号关于宿迁市中贸百货商城有限公司中贸百货商城项目立项的批复。(2)宿规用2002107号建设用地规划许可证及红线图。(3)宿迁市(2002)国土建字第126号建设用地批准书。(4)拆许字(2003)第003号房屋拆迁许可证。(5)房屋拆迁公告。(6)宿迁市方元房地产评估咨询有限公司企业法人营业执照。(7)宿迁市方元房地产评估咨询有限公司房地产价格评估机构资格证书(资格等级为三级)。(8)宿迁市方元房地产评估咨询有限公司、江苏省建设厅房地产业处证明,证实胡某、孙某为注册房地产估价师。(9)宿迁市方元房地产评估咨询有限公司宿方元(百货商城)拆估2003房地产评估报告。(10)宋某的房屋产权证。(11)租房协议。
原告向法院提交的证据材料有:(1)与高某、于某签订的承包经营合同。(2)录像带。以证明被拆迁的房屋已租赁给他人及当时的房屋坐落等情况。
第三人向法院提交的证据材料有:(1)宿城区人民政府关于同意对被拆迁人宋某房屋实施强制拆除的批复。(2)宿迁市宿城区人民政府区长办公会议纪要。以证明拆迁行为合法。
(四)一审判案理由
江苏省宿迁市宿城区人民法院认为:国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定:拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。据此,宿迁市建设局作为本市房屋拆迁主管部门,在原告与第三人就拆迁补偿未达成协议时,经拆迁人即本案第三人申请,依法对双方间的纠纷进行裁决。尽管国务院《城市房屋拆迁管理条例》与《江苏省城市房屋拆迁管理条例》对拆迁裁决程序没有明确规定,但从保障当事人的合法权益及行政执法的正当程序原则出发,房屋拆迁主管部门在裁决时,应围绕拆迁行为的合法性与拆迁补偿安置情况进行全面审查,在裁决前应赋予双方当事人申辩、陈述的权利,并应听取其意见。本案中的被告在裁决原告与第三人间的纠纷时,依拆迁人的申请及拆迁人单方委托评估的结果,未履行任何程序,即以该评估结果作出裁决,剥夺了原告的陈述、申辩权,被告辩称被拆迁人以公告形式对评估机构进行公示应视为对拆迁人的要约,被拆迁人对此未提出反对,即视为承诺,该辩称不符合法律关于要约和承诺的定义及适用范围,原告在法定期限内以诉讼形式主张此项权利,应受到法律保护,故该裁决程序违法。另该裁决虽然确定了产权调换的拆迁补偿方式,但该裁决未对所调换房屋的明确位置、楼层、房屋价格等内容作明确表述,致使该裁决无法执行。综上,该份裁决程序违法、裁决内容不具有执行效力,故该裁决应予撤销,责令被告重新作出裁决。鉴于原告房屋现已被拆迁的事实,对裁决内容中的第(一)项予以维持,对其余各项予以撤销。
(五)一审定案结论
江苏省宿迁市宿城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项的规定,判决如下:
1.维持宿迁市建设局宿建裁字(2003)26号裁决中的第(一)项;撤销裁决书中的第(二)项、第(三)项、第(四)项。
2.责令宿迁市建设局于本判决生效之日起60 日内对宋某与万兴公司房屋拆迁纠纷依法重新裁决。
诉讼费用600元由宿迁市建设局负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上诉人诉称:上诉人的行政裁决程序合法,对产权调换的房屋,因所建房屋施工图没有绘制出来,故无法确定调换后房屋的排列、朝向等具体位置。请求二审法院依法改判。
(2)被上诉人辩称:上诉人作出宿建裁字(2003)26号房屋拆迁纠纷裁决程序违法,裁决的内容不明确、不具体。请求二审法院维持原判。
(3)原审第三人万兴公司未作书面答辩。
2.二审事实和证据
江苏省宿迁市中级人民法院确认了一审法院认定的事实和证据。
3.二审判案理由
江苏省宿迁市中级人民法院认为:国务院2001年6月13日颁布、2001年11月1日实施的《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定,拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。该条例第十七条规定,被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。上诉人建设局宿建裁字(2003)26号裁决中的第(一)项,符合上述法规规定,依法应予维持。江苏省人民代表大会常务委员会2002年10月24日颁布、2003年1月1日实施的《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十九条第一款规定:“对被拆迁房屋进行房地产市场价评估的机构由拆迁人和被拆迁人共同选定;拆迁人和被拆迁人不能达成一致的,由房屋拆迁管理部门在符合条件的评估机构中抽签确定,房屋拆迁管理部门应当在抽签前三日在拆迁地点公告抽签的时间和地点。”上诉人建设局仅以原审第三人万兴公司单方委托的宿迁市方元房地产评估咨询有限公司的评估结论为依据对万兴公司与宋某的房屋拆迁作出裁决不当。宿建裁字(2003)26号裁决中的第(二)项,依法应予撤销。基于被上诉人宋某对上诉人建设局按照有关文件规定,对其中搬家费以6元/平方米、安置费以20元/平方米进行补偿没有异议,本院对此予以确认。上诉人建设局宿建裁字(2003)26号裁决中的第(三)项的内容不具有实际可操作性,故一审判决对其予以撤销并无不当。因被上诉人宋某房屋在拆迁时已对外承租,根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》及江苏省人大常委会颁布的有关规定,在过渡用房的确定上应尊重被拆迁人和承租人的选择权。上诉人依职权裁决的过渡房,被上诉人宋某实际并未使用,因此,一审判决撤销此项裁决并无不当。综上所述,上诉人建设局的上诉理由,不能成立,对其上诉的请求,本院不予支持。
4.二审定案结论
江苏省宿迁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十一条第(一)项之规定,判决如下:
驳回上诉,维持原判。
上诉案件受理费100元及其他诉讼费用共400元,共计500元由上诉人建设局承担。
(七)解说
本案判决主要有以下两个重点:
1.宿迁市建设局作出的裁决是否合法即评估程序是否合法有效。(1)对鉴定结论的采信应当严格审查,从司法实践看,一般可以归纳为从以下几个方面进行:1)程序审查。它是判断鉴定结论是否合法的重点。判断鉴定程序是否符合法律、法规等的要求,应逐项审查鉴定结论所记载的鉴定人资格、鉴定人与案件鉴定双方当事人是否有利害关系等操作规范是否符合规定。2)形式审查。鉴定结论是证据的载体,应当有一定的格式、一定的内容。3)内容审查。鉴定结论的内容是否真实、可靠亦是审查的重心。法官应当着重审查鉴定结论的内容是否客观、真实,只有透过现象看本质,才能有利于鉴别鉴定结论的真伪。法官审查鉴定结论的重点是鉴定的评定意见,法官应当从运用证据证明案件事实的角度去审查鉴定的评定意见,运用自己掌握的法学知识、审判经验,综合全案各种证据,对鉴定的评定意见进行再判断,从而及时、正确地处理案件,平息当事人之间的纠纷。本案从鉴定的形式看,有鉴定人、鉴定内容、鉴定结论,鉴定人及鉴定单位均有鉴定资质等,符合法律规定的形式要件。(2)本案评估系原审第三人万兴公司在行政机关作出裁决前,未经被拆迁人宋某的同意,擅自单方委托,未能按照法定程序进行操作,其行为违法。而上诉人建设局未能按照法律规定的程序,在拆迁人与被拆迁人未形成合意的情况下,仅以原审第三人万兴公司单方委托的宿迁市方元房地产评估咨询有限公司评估的价格作为依据,对万兴公司与宋某的房屋拆迁作出裁决不当,剥夺了上诉人宋某的陈述、申辩权。依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十二条第(二)项的规定,鉴定程序严重违法,人民法院不予采纳。故对建设局裁决中的第(二)项,依法应予撤销。
2.对产权调换的具体地点的确定。对“具体地点”的理解,实践中存在不同认识,从理解上,应是凡在拆迁范围内划定的红线范围内任何一栋安置房屋的安置,均属就地安置。超出红线范围的,就是异地安置。笔者理解确定安置房屋的具体地点,应对楼房的面积、楼层、房屋朝向等予以明确(对拆迁较多的拆迁户要求产权调换在同一地区、同一幢楼房的,可以由相关部门组织被拆迁人进行抽签选房)。但从法律规定看,法律没有具体规定产权调换的具体地点,亦未明确规定该项处理就是错误。这给法官处理案件带来了一定的难度,但从社会效果及法学理论看,行政法律规范属公法,法律没有明确规定的,行使行政职能的一方不能随意进行裁决,而且公法应当保护弱者,上诉人建设局裁决中第(三)项的内容,因其未对楼层、房屋朝向等予以明确,有不合理之处,该内容不具有实际可操作性。故该项裁决亦应撤销。
综上,一、二审判决是正确的。
(江苏省宿迁市中级人民法院 陈志意)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2004年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第188 - 193 页