（一）首部

1.裁判书字号：福建省泉州市洛江区人民法院（2003）洛行初字第4-1号裁定书，福建省泉州市洛江区人民法院（2003）洛行初字第4-2号判决书。

2.案由：不服卫生行政处罚及不予更换卫生所许可证案。

3.诉讼双方
原告：吴某，男，1953年9月26日出生，汉族。
委托代理人：钟喜善，福建省泉州市洛江区中心法律服务所法律工作者。
被告：福建省泉州市洛江区卫生局。
法定代表人：赖某，局长。
委托代理人：郑某，福建省泉州市洛江区卫生局工作人员。
委托代理人：杜乔生，福建省志立律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省泉州市洛江区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄风涵；审判员：庄玉燕、陈翔雁。

6.审结时间：2003年12月16日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：（1）2003年9月30日被告泉州市洛江区卫生局以原告无医疗机构执业许可证为他人诊治疾病为由作出闽（洛）卫（医）罚字（2003）年第7号行政处罚决定书，责令原告吴某停止一切诊疗活动，罚款800元。（2）原告要求更换马甲镇彭殊村卫生所许可证，被告不予办理。

2.原告诉称：原告所承包经营的马甲镇彭殊村卫生所，因1999年为防疫事宜与马甲镇卫生院持有不同意见，卫生院百般刁难，并向被告泉州市洛江区卫生局乱汇报，被告偏听偏信，对原告有成见。2003年9月30日被告以原告无证行医对原告作出行政处罚。原告行医三十多年，各种证件齐全，符合法定的办证条件，1999年6月15日原告申请旧证换新证，但因与马甲镇卫生院吵架换不成，证件都在马甲镇卫生院，2003年6月17日去被告处申请办理换证，被告拒绝办理（旧证换新证）。请求：（1）判决撤销泉州市洛江区卫生局作出的闽（洛）卫（医）罚字（2003）年第7号行政处罚决定书。（2）判决被告给予更换马甲镇彭殊村卫生所的许可证。

3.被告辩称：（1）省人民政府《福建省医疗机构管理办法》第二十四条规定，村卫生所的医疗机构执业许可证有效期为3年，第七十四条规定：国务院《医疗机构管理条例》实施前已经批准执业的医疗机构必须重新办理登记手续，核发给医疗机构执业许可证后方可继续执业。原告持有的是1993年原鲤城区卫生局颁发的卫生所（室）许可证，从未申请办理重新登记，因此，原告持有的证件属无效的证件。对此被告依据《福建省医疗机构管理办法》、卫生部《卫生行政处罚程序》的规定对原告进行处罚事实清楚；适用法律法规正确，符合法定程序。请求维持闽（洛）卫（医）罚字（2003）年第7号行政处罚决定书。（2）2000年根据泉州市卫生局的通知，对全区村卫生所进行全面换证，但未收到原告的申请。2003年对2000年颁发的到期的许可证进行换证，原告曾就其是否可办理村卫生所许可证问题进行咨询，被告已明确答复其不符合条件不能申请办理，且至今未收到原告的申请报告。请求驳回原告的所有诉讼请求。

（三）事实和证据
福建省泉州市洛江区人民法院审理查明，被告泉州市洛江区卫生局具有依法对违反卫生行政管理的单位和个人进行处理的职权。2003年6月17日泉州市药品监督管理局进行专项监督检查，发现吴某仍然使用原泉州市鲤城区卫生局颁发的卫生所（室）许可证及采购药品证。2003年9月16日泉州市药品监督管理局以马甲镇彭殊村卫生所（吴某）涉嫌无证行医移送泉州市洛江区卫生局办理，泉州市洛江区卫生局根据《福建省医疗机构管理办法》第四十五条的规定，于2003年9月 22日立案，同日通知原告到卫生局进行询问，补作2003年6月17日随同泉州市药品监督管理局到现场的检查笔录一份（该份笔录在检查时间等重要内容上多处涂改且未经原告确认），并告知原告吴某享有陈述和申辩的权利，但未告知原告有要求举行听证的权利。2003年9月 30日被告根据《福建省医疗机构管理办法》第六十一条的规定，以原告无医疗机构执业许可证为他人诊治疾病为由，作出闽（洛）卫（医）罚字（2003）年第7号行政处罚决定书，对原告进行处罚。
另查，原告于1981年取得乡村医生证，1987年在马甲乡（现为马甲镇）彭殊村获得村卫生所许可证，吴某负责该卫生所的工作，1993年原告承包了该卫生所。2000年6月26 日泉州市卫生局发出对全市个体医疗机构及村卫生所（室）医疗机构进行清理换证的通知。在此之前，1999年洛江区卫生行政部门开始着手准备对全区个体医疗机构及村卫生所（室）医疗机构进行清理换证工作，并通知了马甲镇彭殊村卫生所的负责人（即原告吴某）。马甲镇彭殊村卫生所未申请办理换证且未取得医疗机构执业许可证。
以上事实有下列证据证明：
1.双方当事人的陈述。
2.2003年6月17日泉州市药品监督管理局的现场检查笔录。
3.2003年9月22日泉州市洛江区卫生局补作的2003年6月17日的现场检查笔录。
4.2003年9月16日泉州市药品监督管理局的案件移送书；洛江区卫生局立案审批单、合议记录。
5.行政处罚事先告知书。
6.福建省卫生厅闽卫医（1996）197号的通知。
7.泉州市卫生局《关于换发医疗机构执业许可证的通知》。
8.1987年原鲤城区卫生局颁发给马甲镇彭殊村卫生所的村卫生所许可证。
9.1993年原鲤城区卫生局颁发给马甲镇彭殊村卫生所的村卫生所（室）许可证。
10.1992年原鲤城区卫生局颁发给吴某的乡村中医士职称。
11.1981年泉州市卫生局颁发给吴某的乡村医生证。

（四）判案理由
福建省泉州市洛江区人民法院认为：根据国务院《医疗机构管理条例》第五条第二款、第四十四条的规定，被告泉州市洛江区卫生局具有负责本行政区域内的医疗机构的监督管理工作的职权，对违反卫生行政管理的单位和个人，具有依法独立进行行政处罚的主体资格。1987年马甲镇彭殊村村委会向卫生主管部门申请办理了马甲镇彭殊村卫生所，该卫生所由原告负责。原告从1993年起承包了该卫生所，系该卫生所的工作人员和承包人。虽然原告未能提供有效的医疗机构执业许可证，但被告也未能提供证据证明原告为他人诊疗疾病系其个人行为，且其所认定的原告尚在为他人诊疗疾病的事实也缺乏有效的证据证明。因此，被告对原告进行处罚事实不清，证据不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条及卫生部《卫生行政处罚程序》第三十条的规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、数额较大的罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案被告未告知原告享有听证权利，程序违法。原告请求判决被告给予更换彭殊村卫生所许可证，因马甲镇彭殊村卫生所是彭殊村村委会向卫生主管部门申请开办的村医疗机构，原告以其个人名义诉被告不予更换彭殊村卫生所许可证，不具有诉讼主体资格。

（五）定案结论
1.福建省泉州市洛江区人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定，裁定如下：
驳回原告吴某请求被告给予更换许可证的起诉。
受理费50元，由原告负担。
2.福建省泉州市洛江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目、第三目的规定，判决如下：
撤销泉州市洛江区卫生局2003年9月30日作出的闽（洛）卫（医）罚字（2003）年第7号行政处罚决定书。
受理费50元，由被告负担。

（六）解说
本案涉及两个不同的具体行政行为，一是作为，即卫生行政处罚；二是不作为，即不予更换马甲镇彭殊村卫生所许可证的行为。本案在审查中，主要涉及以下几个问题：
1.被告对原告作出的行政处罚事实依据是否充分?
被告对原告作出行政处罚所依据的是两份现场笔录，一是泉州市药品监督管理局2003年6月 17日的现场笔录，该笔录只确认原告无法提供有效的医疗机构执业许可证和药品经营证而经营使用药品，并未确认原告在为他人诊治疾病，与本案没有关联性；二是被告2003年9月22日的现场检查笔录，该份笔录是在事隔三个多月后通知原告到卫生局补作的6月17日的现场检查笔录，其在时间等重要内容上的多处涂改均未经原告确认，且原告否认在该笔录上签名，被告亦不要求做文字鉴定。该份证据的真实性难以确认。行政诉讼中被告负举证责任是我国行政诉讼法确立的一项重要证据制度，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条进一步规定，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本案被告所提供的两份证据一份没有关联性，一份不具有真实性，均属无效证据。因此，洛江区人民法院认定被告以原告无医疗机构执业许可证为他人诊治疾病对原告进行处罚，事实不清，证据不足，并作出撤销行政处罚决定书的判决是正确的。
2.被告责令原告停止执业活动是否应当告知原告有举行听证的权利?
对于这个问题曾出现两种不同意见。一种意见认为要求行政机关履行告知听证的权利，行政相对人需要有法律上可以主张的权利的存在。对明显是无证经营的人，责令停产停业无须听证，如对无证经营的小摊贩责令停业也要听证，显然会影响行政效率，且本案中原告对被告没有告知听证权利的行为没有异议，法院不必对此问题进行审查并作出认定。另一种意见认为我国行政处罚法对被责令停产停业者是否指具有经营主体资格的人未作规定，有关司法解释也未作解释。因此凡作出停产停业的行政处罚均须告知当事人听证权利，否则将违反程序规定。法院最后采纳了后一种意见，理由是：听证制度是我国行政处罚法设立的一项重要制度，设立这一制度的主要目的是为了赋予受行政决定影响的一方为自己行为辩护的权利，它是当事人的一项重要的民主权利。《中华人民共和国行政处罚法》在设立这一制度时已充分考虑了行政效率问题，故该法第四十二条只对责令停产停业、吊销许可证或者执照、数额较大的罚款等行政处罚作出听证的程序规定决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利（对无证经营的小摊贩作出处罚可适用简易听证）。不同国家对行政处罚听证程序适用范围的确定采用不同的标准。通常有两类，一是利益标准，即是否适用听证，取决于当事人的何种利益受到什么样的影响。英美法系多采用此标准。当事人在行使要求听证这一宪法权利时必须要求当事人有法律上可以主张的权利存在为前提。二是行为标准，即是否听证取决于某些法律规定的行为。如德国、奥地利、日本采用此标准。我国的行政处罚法类似于此标准。我国行政处罚法规定了三种处罚方式必须听证，且无其他排除规定，因此行政机关在采取上述三种处罚方式时必须告知当事人具有听证权利。且本案当事人所在的卫生所已有证经营多年，对所持证件是否有效，是否必须停业，通过听证充分听取意见有利于保护当事人的合法权益和查清案件事实，保证行政处罚的准确性。此外，关于当事人对听证问题无异议法院是否需要审查的问题，因为合法性审查原则是行政诉讼有别于民事诉讼、刑事诉讼的一项特有的重要原则，人民法院在审理中必须对具体行政行为从实体和程序方面作全面的合法性审查，本案中法院对此问题进行审查并以程序违法作为撤销具体行政行为的理由之一是正确的。
3.原告诉被告不予更换马甲镇彭殊村卫生所许可证是否具有诉讼主体资格?
原告要求旧证换新证，其持有的旧证是马甲镇彭殊村卫生所许可证，马甲镇彭殊村卫生所是彭殊村村委会向卫生主管部门申请开办的村医疗机构。1993年原告承包了该卫生所，是该卫生所的工作人员，该卫生所仍然属村医疗机构。对被告不予办理村卫生所许可证的行为，原告无权以自己的名义向人民法院提起诉讼。法院裁定驳回原告的起诉是正确的。
（福建省泉州市洛江区人民法院　庄玉燕）