（一）首部

1.判决书字号：北京市海淀区人民法院（2003）海行初字第269号。

2.案由：不服行政决定案。

3.诉讼双方
原告：邓某，女，无业，暂住北京市崇文区。
委托代理人：周细红，北京市汇源律师事务所律师。
被告：北京市海淀区劳动和社会保障局。
法定代表人：张某，局长。
委托代理人：李某，男，北京市海淀区劳动和社会保障局养老保险科科长。
委托代理人：陆某，女，北京市海淀区劳动和社会保障局养老保险科科员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市海淀区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：岳湘建；人民陪审员：韩玉魁、刘继泽。

6.审结时间：2003年12月17日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2002年7月，原告在某家餐饮公司试用工期间，双方均未签订劳动合同。该餐饮公司也未给原告办理劳动保险。当月，原告工作中受伤。同年10月，原告向被告海淀区劳动和社会保障局（以下简称海淀劳保局）口头申请工伤保险待遇，当月被告给原告作出了工伤认定，并经评残为七级。2003年8月，被告为原告核定应享受一次性伤残补助金1万余元。后原告要求与某家餐饮公司解除劳动关系，并由单位支付一次性就业补助金3万余元，并申请海淀区劳动争议仲裁委员会进行仲裁。因双方存在争议，海淀区劳动争议仲裁委员会裁定就业补助金待待遇核定后另案处理。为此，原告认为被告未履行对原告核定一次性就业补助金的法定职责，于2003年11月12日向法院提起行政诉讼。

2.原告诉称：2002年7月15日，原告在北京老马家牛肉面餐饮有限责任公司（以下简称老马家餐饮公司）做早点，突然发生爆炸，将原告烧伤，经北京积水潭医院诊断为：“面部、后背、左前臂、右上肢、双足背、双小腿热烧伤26%，其中Ⅱ10%，深Ⅱ13%，Ⅲ3%。”2002年10月间，原告向被告口头提出工伤认定申请。2002年10月15日，被告对原告作出工伤认定。2002年11月25日，原告的评残结果为七级，重新评残后仍为七级。2003年8月13日，被告只核定了原告应享受的一次性伤残补助金，没有核定原告应享受的一次性伤残就业补助金待遇。被告只是部分履行了法定职责。原告认为，在用人单位没有和劳动者签订劳动合同的情况下，劳动者可以单方解除劳动合同，被告让原告提交解除劳动关系的证明材料的要求是没有法律依据的。被告的上述不作为行为违反了京劳社工发（2000）47号《北京市企业劳动者工伤保险待遇给付办法》（以下简称《市工伤保险给付办法》）第五条的规定，侵犯了原告的合法权益。请求判决被告履行为原告核定一次性伤残就业补助金的工伤保险待遇的法定职责。

3.被告辩称：原告2002年8月27日以自己在工作中被烧伤为由向本局提出工伤认定申请，本局经核实，认定其为因工受伤，并两次为其进行工伤鉴定，结果均为七级。2003年8月13日，本局为其核定一次性伤残补助金共18 092元。2003年8月26日，原告向北京市海淀区劳动争议仲裁委员会（以下简称海淀劳动仲裁委）申请仲裁，要求解除与老马家餐饮公司的事实劳动关系，并由单位支付一次性伤残就业补助金30 153元。同年10月20日，海淀劳动仲裁委审理了此案，由于双方当事人对劳动关系的中止存在争议，海淀劳动仲裁委于当日作出海劳仲字（2003）第1426号调解书，确定一次性伤残就业补助金待待遇核定后另案处理。依据2000年4月1日实施的北京市人民政府第48号令《北京市企业劳动者工伤保险规定》（以下简称《市工伤保险规定》，已于2004年1月1日失效）第十八条第（四）项的规定，“伤残程度被评为五至十级，如本人愿意自谋职业并经企业同意的，或者劳动合同期满，终止合同后本人自行择业的，由企业发给一次性伤残就业补助金”。给付的主体是企业，必须经企业同意，或终止劳动合同。原告提到的劳动者可以单方解除合同的情况是指一般情况，但对于工伤职工这类特殊群体则有特别规定，即对于工伤者具体核定一次性伤残就业补助金的手续应当按照《市工伤保险给付办法》第八条的规定，向被告提交下列文件：（1）企业职工工伤待遇审批表；（2）企业职工工伤认定申请表；（3）工伤证；（4）劳动鉴定表；（5）工伤职工本人负伤前12个月的平均工资收入证明。此外，还须提交工伤职工本人要求自谋职业的申请书和企业同意终止劳动关系的证明。由于原告从未向本局提供有关材料，尤其是企业同意终止劳动关系的证明，对于工伤一次性就业补助金的核定，本局是对企业而不对个人，因此本局不存在不履行法定职责的行为。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
庭审中，被告向法院提交的证据如下：
1.（海）劳工伤认（2002226）号工伤认定结论通知书。
2.（2002）鉴定第伤336号职工劳动鉴定表。
3.（2003）鉴定第伤146号职工劳动鉴定表。
4.2003年2月13日老马家餐饮公司作出的工资证明。
5.2003年8月13日，本局对原告作出的一次性伤残补助核定证明。
6.本局2003年8月29日收到原告提交的申诉状。
7.2003年10月20日海淀劳动仲裁委作出的开庭笔录。
8.2003年10月20日海淀劳动仲裁委作出的海劳仲字（2003）第1426号调解书，以上证据证明原告没有按照规定向本局提交申请核定一次性伤残就业补助金的相关材料。
原告向法院提交证据如下：
1.（海）劳工伤认（2002226）号《工伤认定结论通知书》，证明原告的受伤为工伤。
2.（2002）鉴定第伤336号《职工劳动鉴定表》，证明原告工伤评残为七级。
3.2003年8月13日，被告对原告作出的证明，证明被告只给原告核定了一次性伤残补助金，未给原告核定一次性伤残就业补助金。
被告对原告提交的以上证据真实性无异议，被告提交的证据1、证据2、证据5与原告提交的证据1至证据3一致。但被告认为，因原告没有参加工伤保险，被告不能为原告进行一次性伤残就业补助金的核定，只有先进行仲裁，被告才可以核定。原告提交的证据表明，原告未按照规定向被告提交相应的材料，被告无法启动对原告的一次性伤残就业补助金的核定程序。因此，被告不存在不履行法定职责的问题。
原告认为，被告提交的证据4，可以证明原告就是为了核定工伤保险待遇向被告提交了这份材料，如果没有提出申请，就不会提交这个材料，正好说明原告提出了申请。对证据5，时间上存在矛盾，只有原告提出核定申请，被告才可能出具这个证明，正好说明原告提出了申请。如果原告没有提出申请，被告就不会提出法律适用的问题，对其他的证据无异议。
原告向法庭提交的法律依据：
1.2004年1月1日起实施的国务院令第375号《工伤保险条例》。
2.2002年2月1日起实施的北京市人民政府令第19号《北京市劳动合同规定》（以下简称《市劳动合同规定》）。
被告向法庭提交的法律依据：
1.《市工伤保险给付办法》第八条、第十八条。
2.《市工伤保险规定》。
原告对被告的职权依据无异议，但认为被告未全面履行法定职责。根据《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）第七十三条第三款的规定，劳动者有享受保险待遇的权利，但被告依据的《市工伤保险规定》是规章，该规章无权作出这样的规定，这是违反《劳动法》的。根据《市劳动合同规定》，劳动者没有与用人单位签订劳动合同的，劳动者可以单方解除劳动关系。根据今年颁布的国务院《工伤保险条例》的规定，劳动者被认定为工伤的，就应当享受一次性伤残就业补助金，而不需要与用人单位解除劳动合同。被告认为劳动者无权申请一次性伤残就业补助金，只有企业有权申请是没有依据的，实际上法律有明确规定，劳动者有权申请享受工伤保险待遇。
被告认为，《工伤保险条例》实施时间是2004年1月1日，该条例目前还没有实施，而原告提出《市工伤保险条例》无权规定工伤保险待遇的说法，这是立法的问题，本局只是根据法律规定行使职权。因此，被告的行政行为合法。
经合议庭对以上证据进行评议，认证如下：
原告提交的证据1至证据3与本案事实相关联，合法、真实，可以证明原告所要证明的事实，予以采信。
被告提交的全部证据与本案事实相关联，合法、真实，可以证明被告所要证明的事实，予以采信。
经当庭质证、合议庭认证，可以确认以下事实：2002年7月初，原告在老马家餐饮公司工作，双方约定3个月试用期内，每月发给工资440元。老马家餐饮公司未给原告办理劳动保险。同年7月15日，原告上早班，因关火时突然发生爆炸，原告被烧伤，经北京积水潭医院诊断为：“面部、后背、左前臂、右上肢、双足背、双小腿热烧伤26%，其中Ⅱ10%，深Ⅱ33%，Ⅲ3%。”2002年10月间，原告向被告口头提出申请工伤保险待遇。2002年10月15日，被告对原告作出工伤认定。2002年11月25日，原告的评残结果为七级，重新评残后仍为七级。2003年8月13日，被告核定原告应享受的一次性伤残补助金共18 092元。2003年8月26日，原告向海淀劳动仲裁委提起仲裁，要求解除与老马家餐饮公司的事实劳动关系，并由单位支付一次性伤残就业补助金30 153元。同年10月20日，海淀劳动仲裁委审理了此案，由于双方当事人对劳动关系的中止存在争议，海淀劳动仲裁委于当日作出海劳仲字（2003）第1426号调解书，确定一次性伤残就业补助金待待遇核定后另案处理。原告认为被告没有为其核定应享受的一次性伤残就业补助金，只是部分履行了法定职责，于同年11月12日向本院提起行政诉讼。

（四）判案理由
北京市海淀区人民法院根据上述事实和证据认为：《中华人民共和国劳动法》第七十条规定，国家发展社会保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下获得帮助和补偿。第七十三条规定：“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：……（二）患病、负伤；（三）因工伤残或者患职业病……”2000年4月1日起实施的北京市人民政府令第48号《北京市企业劳动者工伤保险规定》（已失效）第二条规定，“本规定适用于本市行政区域内所有企业和与之形成劳动关系的劳动者（以下称被保险人）。”第十八条规定：“被保险人因工致残被鉴定为五级至十级的，享受以下待遇：……（四）伤残程度被评为五级至十级，本人愿意自谋职业并经企业同意的，或者劳动合同期满，终止合同后本人自行择业的，由企业发给一次性伤残就业补助金……”第四十三条规定：“市劳动保障行政部门是本市行政区域内企业工伤保险工作的主管部门，负责工伤保险工作的规划、制定政策、组织实施、管理和监督检查。区、县劳动保障行政部门负责本辖区域内的工伤保险工作的具体实施和监督检查。”2002年2月1日起实施的北京市人民政府令第91号《北京市劳动合同规定》第三十五条规定：“有下列情形之一的，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同，用人单位应当支付劳动者相应的劳动报酬并依法缴纳社会保险费。……（四）用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费的。”第三十六条规定：“当事人依据本规定解除劳动合同的，用人单位应当向劳动者出具解除劳动合同的书面证明，并办理有关手续。”2000年4月1日起施行的京劳社工发（2000）47号《北京市企业劳动者工伤保险待遇给付办法》第三条第二款规定：“区、县劳动和社会保障局按属地管理的原则，负责辖区内企业职工及其工伤保险待遇审核、管理日常工作。”第八条规定：“企业或工伤职工到劳动和社会保障行政部门核准伤残抚恤金、护理费、一次性伤残补助金标准时，应当提交下列证明：（1）《企业职工工伤待遇审批表》；（2）《企业职工工伤认定申请表》；（3）《工伤证》；（4）《劳动鉴定表》；（5）工伤职工本人负伤前十二个月的平均工资收入（以本人缴纳养老保险费的工资收入为准）证明。核准一次性伤残就业补偿金标准的，除提交上述证明外，必须提交工伤职工本人要求自谋职业的申请书和企业同意终止劳动关系的证明。”根据上述法规及规范性文件规定，被告具有对本辖区内企业职工工伤保险待遇审核、管理的法定职责；工伤者本人自愿自谋职业并经企业同意的，或者劳动合同期满，终止合同后本人自行择业的，由企业发给一次性伤残就业补助金。由于原告已经被告鉴定为工伤七级，依照上述法律规定，如原告本人自愿自谋职业并经企业同意的，或者劳动合同期满，终止合同后本人自行择业的，才能取得上述法律规定的由企业发给的一次性伤残就业补助金。由于老马家餐饮公司在聘用原告工作时未依法为原告缴纳社会保险费，现原告在工作期间发生工伤为七级的工伤事故，原告如本人自愿自谋职业可以依据上述法规的规定解除劳动合同，老马家餐饮公司应当向原告出具解除劳动合同的书面证明，并办理有关手续。2002年11月间，原告在向被告申请核定一次性伤残补偿金标准时只提交了工伤认定结论通知书、职工劳动鉴定表，未提交老马家餐饮公司已解除事实劳动关系的证明，被告尚无法依照上述法规的规定启动对原告一次性伤残就业补偿金标准的核定程序。据此，原告认为被告不履行法定职责的理由不能成立，本院不予支持。

（五）定案结论
北京市海淀区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告邓某的诉讼请求。

（六）解说
本案是原告要求被告海淀区劳动和社会保障局履行核准一次性伤残就业补偿金标准的法定职责所引发的行政争议。其争议主要理由是：被告对原告作出工伤认定后应当履行核准一次性伤残就业补偿金标准的法定职责。而被对于被告已作出的工伤认定的对象是否具有核准一次性伤残补助金的法定职责?这就引发了以下几个问题：
1.被告在对其所认定工伤的人员具有何种法定职责?
《中华人民共和国劳动法》第七十条、第七十三条规定，劳动者在年老、患病、工伤、失业、生育等情况下有权享受社会保险待遇，获得社会保险金的帮助和补偿。
2000年4月1日起实施的北京市人民政府令第48号《北京市企业劳动者工伤保险规定》第十八条规定：“被保险人因工致残被鉴定为五级至十级的，享受以下待遇：……（四）伤残程度被评为五级至十级，本人愿意自谋职业并经企业同意的，或者劳动合同期满，终止合同后本人自行择业的，由企业发给一次性伤残就业补助金……”第四十三条规定，该项法定职责由区、县劳动保障行政部门负责本辖区域内的工伤保险工作的具体实施和监督检查。从上述法律、法规、规章及规范性文件规定看，被告具有核准一次性伤残就业补偿金标准的法定职责。
2.履行法定职责的程序问题：被告虽具有依法核准一次性伤残就业补偿金标准的法定职责，但根据上述规定，被告履行法定职责是否必须依程序进行?该程序合法性如何?
虽然本案原告认为被告应当履行法定职责的理由有一定的法律依据，但本案被告提出其履行法定职责必须按照程序规定进行，依据是2000年4月1日起施行的京劳社工发（2000）47号《北京市企业劳动者工伤保险待遇给付办法》第三条第二款规定，区、县劳动和社会保障局按属地管理的原则，负责辖区内企业职工及其工伤保险待遇审核、管理日常工作。第八条第一款规定：“企业或工伤职工到劳动和社会保障行政部门核准伤残抚恤金、护理费、一次性伤残就业补偿金标准时，应当提交下列证明：（1）《企业职工工伤待遇审批表》；（2）《企业职工工伤认定申请表》；（3）《工伤证》；（4）《劳动鉴定表》；（5）工伤职工本人负伤前十二个月的平均工资收入（以本人缴纳养老保险费的工资收入为准）证明。核准一次性伤残就业补偿金标准的，除提交上述证明外，必须提交工伤职工本人要求自谋职业的申请书和企业同意终止劳动关系的证明。”
对于被告提出的依程序履行核定一次性就业补偿金的法定职责的依据系规范性文件，对于规范性文件法院是否采纳?这是本案对法律适用的一个问题。法院在审理此案过程中之所以考虑适用上述规范性文件，理由是：2002年2月1日起实施的北京市人民政府令第91号《北京市劳动合同规定》第三十五条规定：“有下列情形之一的，劳动者可以随时通知用人单位解除劳动合同，用人单位应当支付劳动者相应的劳动报酬并依法缴纳社会保险费。……（四）用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费的。”第三十六条规定：“当事人依据本规定解除劳动合同的，用人单位应当向劳动者出具解除劳动合同的书面证明，并办理有关手续。”从上述规章看，原告属于上述规章中用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费对象，原告可以随时通知用人单位解除劳动合同，用人单位应当支付劳动者相应的劳动报酬并依法缴纳社会保险费。据此，被告需要原告提供用人单位出具的解除劳动合同的书面证明并办理有关手续等材料。基于上述规章的规定，法院认为，被告履行核定一次性就业补偿金，如果没有原告提交的用人单位出具的解除劳动合同的书面证明并办理有关手续等材料是无法履行其核定就业补偿金的法定职责的。
对本案的事实和法律的审理情况表明，被告履行核定一次性就业补偿金的程序启动的前置条件应当由原告实施，即原告在申请被告核定一次性伤残就业补偿金标准时，应当向被告提交以下相关材料：（1）企业职工工伤待遇审批表；（2）企业职工工伤认定申请表；（3）工伤证；（4）劳动鉴定表；（5）工伤职工本人负伤前12个月的平均工资收入（以本人缴纳养老保险费的工资收入为准）证明。而核准一次性伤残就业补偿金标准的，除提交上述证明外，必须提交工伤职工本人要求自谋职业的申请书和企业同意终止劳动关系的证明。据此，被告按照规范性文件规定要求，对申请被告核定一次性就业补偿金时应当符合履行法定职责条件的理由可以采信。
虽然本案原告申请被告履行法定职责的事实成立，但原告仅提交了申请书，没有依照上述规定提交被告核定一次性就业伤残补偿金的相关材料，被告虽然具有核定的法定职责，但没有收到原告应当提交的相关材料，被告则无法启动核定的法定职责。据此，本案被告虽然对其所认定工伤者具有核定一次性就业补偿金的法定职责，但由于原告申请行为不足以让被告启动其履行法定职责，因而本案被告不存在不履行法定职责的违法行为。
虽然这一案件属于不作为案件，但法院在审理中，除应当考虑被告是否具有法定职责外，还应当考虑法定职责的作出条件是应当由被告来满足，还是由原告来满足的问题。因此，在审理此案过程中应当全方位扫描法律、法规、规章、相关规范性文件规定情况，了解被告法定职责的范围、履行条件；全方位对被告的行为进行审理，了解被告应当履行法定职责的全过程。本案就是由于原告申请被告履行法定职责过程中其申请条件未满足被告履行法定职责的条件，故被告不存在不履行法定职责的行为，通过法定审理判决后，原告对法律、法规、规章及相关的规范性文件规定有了新的了解，原告虽然败诉，但自愿服从法院判决，未提出上诉。
（北京市海淀区人民法院　岳湘建）