（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省上杭县人民法院（2003）杭行初字第15号。
二审判决书：福建省龙岩市中级人民法院（2003）岩行终字第56号。

2.案由：不服药品监督管理处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：范某，男，乡村医生。
委托代理人（一、二审）：傅智鸿，福建省上杭县中心法律服务所法律工作者。
被告（被上诉人）：福建省上杭县药品监督管理局。
法定代表人：傅某，局长。
委托代理人（一、二审）：王某，福建省上杭县药品监督管理局副局长。
委托代理人（一、二审）：黄某，福建省上杭县药品监督管理局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省上杭县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：谢德祥；审判员：王彬芳、黄铭玉。
二审法院：福建省龙岩市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：丁斌；审判员：丁建岩；代理审判员：许培清。

6.审结时间
一审审结时间：2003年6月2日。
二审审结时间：2003年8月21日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2002年9月11日，福建省上杭县药品监督管理局（以下简称上杭县药监局）到范某经营的卫生室进行检查，发现该卫生室有290支5ml一次性无菌注射品未毁形、销毁，即立案查处；于2003年1月17日，依据《医疗器械监督管理条例》第二十六条、第四十三条的规定，以（杭）行罚字（2003）第001号行政处罚决定，给予范某警告，并处罚款10 000元。

2.原告诉称：上杭县药监局工作人员在2002年9月11日行政执法中未出示行政执法证件，主体资格不合法；上杭县药监局未听取原告的陈述申辩，有违行政处罚法的规定；上杭县药监局重新作出被诉行政行为时，滥用职权。请求法院依法撤销（杭）行罚字（2003）第001号行政处罚决定。

3.被告辩称：被告曾依法向原告出示证件，对此现场检查笔录、封存扣押通知书都有记载；原告并未要求陈述、申辩、听证；罚款10 000元，符合《医疗器械监督管理条例》规定。请求人民法院判决维持我局的行政处罚决定。

（三）一审事实和证据
福建省上杭县人民法院经公开审理查明：2002年9月11日上午10时，上杭县药品监督管理局的4名工作人员（其中一人系司机）到范某的卫生室进行执法检查，并出示了执法检查专用证明，经检查发现该卫生室有290支5ml一次性无菌注射器未毁形、销毁，工作人员当即制作了现场检查笔录，下发了封存扣押通知书，将范某使用过的未毁形、销毁的290支5ml一次性无菌注射器予以封存扣押。2002年9月18日，上杭县药监局作出（杭）行罚字（2002）第097号行政处罚决定书，决定对范某罚款500元，范某不服，以处罚决定剥夺了他的陈述、申辩权，违反法定程序，并且适用法律错误为由向龙岩市药品监督管理局申请行政复议。龙岩市药品监督管理局认为该处罚决定程序不合法，自由裁量权明显不当，于2002年12月6日作出行政复议决定，撤销了上杭县药监局（杭）行罚字（2002）第097号行政处罚决定书，并指定上杭县药监局重新作出决定。2002年12月10日，上杭县药监局的两名工作人员又对范某进行了调查；2002年12月23日，上杭县药监局向范某送达了行政处罚事先告知书和听证告知书；2003年1月17日，上杭县药监局以（杭）行罚字（2003）第001号行政处罚决定重新作出行政处罚，对范某给予警告并罚款10 000元，范某仍不服引起诉争。
以上事实有下列证据证明：
1.2002年9月11日上杭县药监局所作的现场检查笔录、封存扣押通知书。
2.2002年10月8日范某书写的行政复议申请书。
3.范某2002年12月10日的调查笔录。
4.上杭县药监局第五期《药品管理法》培训班花名册。
5.2002年9月18日上杭县药监局作出（杭）行罚字（2002）第097号行政处罚决定书及2002年12月6日龙岩市药监局作出的行政复议决定书。

（四）一审判案理由
福建省上杭县人民法院认为：上杭县药监局认定范某未将使用过的290支5ml一次性无菌注射器毁形、销毁的事实清楚、证据充分。本案上杭县药监局的执法人员有3名，并已向范某出示证件，且其中一人具有行政执法证，上杭县药监局的行为并没有违反法律规定，应当认定上杭县药监局的检查等行为合法有效。上杭县药监局原先作出的罚款500元的决定没有法律依据，而重新作出的罚款数额，符合《医疗器械监督管理条例》第四十三条的规定，在法定的5 000元至30 000元的幅度内，并未超出。因此，上杭县药监局适用的法规是正确的。

（五）一审定案结论
福建省上杭县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持被告上杭县药监局作出的（杭）药行政罚字（2003）第001号行政处罚决定。
本案诉讼费50元，由原告范某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：原判认定被上诉人在行政执法中出示了证件，没有事实和法律依据；原判认定被上诉人没有剥夺上诉人陈述、申辩和听证的权利，同样与事实不合；被上诉人滥用职权。请求二审法院撤销原判；撤销处罚决定。
（2）被上诉人辩称：依法出示了证件；没有剥夺上诉人陈述、申辩和听证权；罚款10 000元，符合法律规定，不存在滥用职权的行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
福建省龙岩市中级人民法院肯定了一审法院认定的案件事实和采纳的定案证据。

3.二审判案理由
福建省龙岩市中级人民法院认为：被上诉人上杭县药监局认定上诉人范某未将使用过的290支5ml一次性无菌注射器毁形、销毁的事实，有现场检查笔录、封存扣押通知书、调查笔录证实，证据充分。范某认为上杭县药监局的工作人员没有出示证件，明显与事实不符，本院不予采信。因上杭县药监局系新成立的专门行使药品监督管理职权的政府工作部门，客观上不可能所有的执法人员都在短时间内按福建省人民政府第49号令《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》的规定取得行政执法证，为有利于其行使药品监督管理的行政执法工作的开展，应当允许其有一个过渡的过程，这也比较符合其执法的实际情况。另外上杭县药监局工作人员在执法中也出示了药品监督检查专用证明，可以证实上杭县药监局工作人员的身份，工作人员具有对范某卫生室行政执法检查的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条的规定，行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。本案上杭县药监局的执法人员有3名，并已向范某出示证件，且其中一人具有行政执法证，上杭县药监局的行为并没有违反法律规定，应当认定上杭县药监局的检查等行为合法有效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条、第四十二条的规定，上杭县药监局适用普通程序在作出行政处罚决定前应向范某告知陈述、申辩、听证权利。本案上杭县药监局于2002年12月23日向范某送达了事先告知书及听证告知书的事实，范某并不否认且有送达回证可以证实。范某一方面未说明其向上杭县药监局陈述、申辩的内容，另一方面也未提供书面的听证报告，其对上杭县药监局所述“当叫范某到稽查股办公室来陈述、申辩、做笔录时其却离开了”这一事实并不否认，故上杭县药监局没有剥夺范某陈述、申辩和听证的权利。范某以上杭县药监局剥夺其陈述、申辩、听证的权利要求撤销行政处罚的理由不能成立，本院不予支持。国务院令第276号《医疗器械监督管理条例》第四十三条规定，违反本条例规定，医疗机构重复使用一次性使用的医疗器械的，或者对应当销毁未进行销毁的，由县级以上人民政府药品监督管理部门责令改正，给予警告，可以处5 000元以上30 000元以下的罚款。上杭县药监局原先作出的罚款由于既没有法定依据，也没有《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的应当依法从轻或者减轻的情形，被复议机关撤销后而重新作出的行政处罚决定的罚款数额，符合前述规定，属行政机关自由裁量权范围。范某认为上杭县药监局罚款10 000元属滥用职权的主张不能成立，本院不予采信。原审认定事实清楚，适用法律正确，范某的上诉理由不能成立。

4.二审定案结论
福建省龙岩市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费50元，由上诉人范某负担。

（七）解说
本案是福建省药品监督管理机关从卫生行政部门分离组建以来第一起涉讼行政案件，引起了大众、媒体的普遍关注。现就本案涉及的三个主要争议焦点评析如下：
1.本案被告的工作人员是否具有行政执法资格?
主体合法是行政行为合法有效的要件，而行为主体的合法包括行政机关和执法人员的合法。只有同时具备两个条件，才算主体合法。本案审查主体是否合法时，各方对被告本身具有行政执法主体资格无异议，但对被告工作人员的行政执法资格是否适格存在分歧。第一种意见认为，被告的工作人员不具有行政执法资格，该执法行为主体不合法。理由是：药品监督检查专用证明不是法定的证件。福建省人民政府第49号令《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》第五条规定，“行政执法机关从事行政执法活动的工作人员，必须通过行政执法资格考试取得行政执法资格，并申领和使用福建省行政执法证和执法标志”。根据这一规章，被告的工作人员未出示行政执法证，不能执法。被告工作人员出示的药品监督检查专用证明只能证明执法人员是受被告指派，能代表被告，其行为后果由被告承担。但不能证明其执法人员持有“行政执法证”，其执法人员主体不适格。另一种意见认为，被告的工作人员具有行政执法资格，该执法行为主体合法。理由是：一方面，从法律、法规、规章的规定来看，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条和国家药品监督管理局《药品监督行政处罚程序》（已失效）第十四条规定执法人员现场检查或调查时应当出示证件，这里指的是“证件”，即能够证明执法人员身份的证件，而没有具体指“行政执法证”。而福建省人民政府第49号令《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》第五条在规定行政执法机关从事行政执法活动的工作人员必须取得“福建省行政执法证”的同时，还规定有法律、行政法规规定的其他行政执法证件也可以从事行政执法工作。本案中，“药品监督检查专用证明”正是法律、行政法规规定的“其他行政执法证件”，即符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条和《药品监督行政处罚程序》第十四条规定中的“证件”。另一方面，从客观情况来看，上杭县药监局是在2001年11月底根据国发（2000）10号国务院批转《国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知》及福建省人民政府闽政（2001）25号《福建省药品监督管理体制改革实施意见》才成立的政府行政执法部门，除原卫生行政部门调入的两名同志有福建省行政执法证外，至2002年12月其余人员均尚未取得福建省行政执法证，这种客观情况是由于福建省行政执法证的考试一年一度；药监部门成立后必须按照法律赋予的职责全面开展执法工作，如果不去执法将会给国家和人民带来危害，造成严重的后果。所以一、二审法院从法律效果和社会效果的统一考虑，采纳了第二种观点，认定被告的工作人员具有行政执法资格，是正确合法的。
2.本案被告是否剥夺了原告陈述、申辩、听证的权利?
《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。该法第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。可见行政机关在作出处罚之前，告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并听取当事人的陈述和申辩，是行政处罚的法定程序。听证制度是程序现代化和民主化的重要标志，也是我国行政法制建设的一个新的里程碑。《行政处罚法》对听证程序的规定，主要目的是为了赋予受行政决定影响的一方为自己的行为辩护的权利。行政机关组织听证，既是保障当事人的合法权益不受侵犯，也是保证行政机关行政处罚决定的正确。在本案中，被告于2002年12月23日向原告送达了处罚事先告知书和听证告知书，直至2003年1月7日才作出处罚决定，这中间有十多天的时间，原告没有按照前述法律规定在告知后3日内提出异议，原告对被告在一、二审庭审中所陈述“其叫原告到稽查股办公室来陈述、申辩、做笔录时原告却离开”这一事实表示认同，根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定，“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定”，也就是说原告在行政程序中已经放弃了陈述、申辩、听政的权利。一、二审法院据此认定被告没有剥夺原告的陈述、申辩和听证的权利，是正确的。
3.本案被告重新作出罚款10 000元的行政处罚是否属于滥用职权的问题?
滥用职权，即行政机关具备实施行政行为的权力，并且在行为形式上也符合法律、法规的规定，但是其行使权力的目的却违反了法律、法规赋予该项权力的目的。在实质上是权力的不正当行使，属于行政违法行为。滥用职权一般表现为：（1）以权谋私，即行政机关在采取具体行政行为时，利用职权实现自己的个人目的或者为自己的亲朋好友或所属小集团牟取私利。（2）不相关因素的考虑或不考虑相关因素，又称为“武断专横”。（3）不一致的解释和反复无常。不一致的解释是指行政机关在适用法律、法规及行政规章时，对某些规范概念不经法定程序而随意解释，且这些解释往往相互矛盾、抵触。反复无常是指行政机关在实施具体行政行为时，于事实及其他情况没有变化的情况下，不遵循任何的标准而朝令夕改，经常变换自己的主张与决定，以达到非法目的。（4）故意迟延和不作为，这种行为多发生于法律未具体规定时限的时候，行政机关对相对一方的申请借口“研究”、“考虑”而无故拖延，以致影响相对一方利益，此时也构成滥用职权。（5）具体行政行为的方式、方法不得体，即行政机关在行使职权时在法律没有规定具体行使职权的程序时，不尊重当事人的宪法权利，采取粗暴的方式对待当事人的行为。（6）不当授权和委托。这是指本应依法由法定行政机关行使的职权，因某种利益，如权钱交易等，行政机关擅自将行政权力授予其他组织或公民个人去实施。联系本案而言，一方面，原告作为乡村医生，明知一次性无菌注射器是直接接触人体、临床使用量大的产品，使用过的注射器一旦未毁形、销毁回流社会，极易造成交叉感染，将对人们的身体健康和生命安全产生重大威胁，却故意将使用过的一次性无菌注射器保存了290支，其情节恶劣，不具有《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定的从轻或减轻的情节。另一方面，被告根据《医疗器械监督管理条例》第四十三条规定，对原告应当销毁而未进行销毁的一次性无菌注射器处以10 000元的罚款，没有前述滥用职权的表现形式，而是在行政自由裁量权5 000元～30 000元之间的幅度内，该处罚正确。一、二审法院维持罚款10 000元的处罚是正确的。
（福建省龙岩市中级人民法院　丁建岩）