（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：湖北省长阳土家族自治县人民法院（2003）长行初字第10号。
二审判决书：湖北省宜昌市中级人民法院（2003）宜行终字第27号。

2.案由：违法要求缴纳税费并请求返还税费案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：田某，男，土家族，个体工商户。
原告（上诉人）：吴某，男，土家族，个体工商户。
委托代理人（一、二审）：周清华，湖北省长阳土家族自治县法律服务中心法律工作者。
被告（被上诉人）：湖北省长阳土家族自治县火烧坪乡人民政府（以下简称火烧坪乡政府）。
法定代表人：杨某，乡长。
委托代理人（一、二审）：智某，系该乡干部。
委托代理人（一、二审）：许贵松，湖北省亮节律师事务所律师。
第三人：湖北省长阳土家族自治县火烧坪乡畜牧兽医站（以下简称火烧坪乡畜牧站）。
法定代表人：曾某，站长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：湖北省长阳土家族自治县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王争；审判员：李晓益、周德武。
二审法院：湖北省宜昌市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：汪本雄；审判员：刘雪青、曹斌。

6.审结时间
一审审结时间：2003年6月13日。
二审审结时间：2003年8月25日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2002年5月，被告火烧坪乡政府为规范集镇屠宰户肉案经营管理，确保税费及时足额入库，以公开竞标方式，将本乡牲猪肉案市场承包给原告田某和吴某经营。约定二原告必须在经营前一次性交清税费56 000元，方可办理有关经营证照，第三人火烧坪乡畜牧站必须严格管理好市场，在辖区内不再办理其他经营户的许可证。同年5月6日，双方就此签订了“火烧坪乡牲猪肉案市场经营管理目标责任书”（以下简称目标责任书）。

2.原告诉称：被告火烧坪乡政府与我们签订目标责任书，要求我们一次性交清全年税费后，方准我们经营肉案的行为违法，且超越职权，故要求法院判令撤销目标责任书，并要求被告与第三人返还现金56 000元。

3.被告辩称：本案所争议目标责任书是三方协商一致后订立的，是三方的真实意思表示，是平等主体间的民事行为。而人民法院审理行政案件审查的是行政机关的具体行政行为是否合法，故本案不属于法院行政诉讼的受案内容。另外，本政府收取原告的税费，只是代收代转，是二原告应当缴纳的税费，故原告的请求不能成立，请求法院予以驳回。

4.第三人述称：我站按目标责任书的约定收取检疫费符合国家法律规定，不应退还。

（三）一审事实和证据
湖北省长阳土家族自治县人民法院经公开审理查明：2002年5月，被告火烧坪乡政府为规范火烧坪乡集镇屠宰户肉案经营管理，确保税费及时足额入库，以公开竞标的方式，将火烧坪乡牲猪肉案市场承包给原告田某、吴某经营。2002年6月5日，被告及第三人与二原告签订了目标责任书，约定二原告必须在经营前一次性交清税费56 000元后，方可办理有关经营证照。第三人火烧坪乡畜牧站必须严格管理好市场，在辖区内不再办理其他经营户的许可证。被告火烧坪乡政府收到二原告交纳的肉案市场承包费56 000元后，分别以二原告的名义向长阳土家族自治县国家税务局资丘分局交税22 900元，向长阳土家族自治县地方税务局资丘分局交税22 900元，向第三人火烧坪乡畜牧站交检疫费5 200元，剩余5 000元决定用于考核第三人，若年终未出现工作失职和重大失误，将全额转交给第三人，反之则由被告扣留。事后，火烧坪乡牲猪肉案市场上出现的其他经营户没有交纳与二原告同样的税费。
以上事实有下列证据证明：
1.2002年6月5日的目标责任书1份。
2.2002年6月6日至13日收取原告田某税费的票据3份。2002年6月5日收取原告吴某税费的票据3份。
3.2002年11月20日，第三人提供的2002年度市场检疫登记台账1份。
4.证人曾某1、田某1等人书证3份，照片5张。
5.长阳土家族自治县人民政府（2001）1号专题会议纪要1份。

（四）一审判案理由
湖北省长阳土家族自治县人民法院审理后认为：原告田某、吴某与被告火烧坪乡政府与第三人火烧坪乡畜牧站签订的目标责任书不能等同于平等主体间一般权利义务关系的约定，该目标责任书中含有强制许可的成分，属于被告利用行政管理职权针对原告及第三人作出的具体行政行为。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，此种行政行为应为法院行政诉讼的受案内容。原告田某、吴某应当根据自己的实际经营状况，依法主动地向税务部门与动物检疫部门申报交纳税费。被告将辖区内的牲猪肉案市场通过招标承包给二原告经营于法无据，且被告不具有收取税费的法定职责。故被告及第三人与二原告签订的目标责任书内容违法。被告在收取二原告交纳的56 000元肉案市场承包费后，分别以二原告的名义已向税务部门交纳税款45 800元，向第三人交纳检疫费5 200元，二原告若对收取税费的行为不服，应在收到税务部门及动物检疫部门开出的票据后，向实际收取税费的单位主张权利。二原告要求被告退还已交出的税费51 000元，本院依法不予支持。被告以考核第三人为由向二原告多收5 000元缺乏法律依据，应予退还。

（五）一审定案结论
湖北省长阳土家族自治县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
1.确认火烧坪乡政府、火烧坪乡畜牧站与田某、吴某于2002年6月5日签订的“火烧坪乡牲猪肉案市场经营管理目标责任书”内容违法，火烧坪乡政府应向田某、吴某退还现金5 000元，限本判决生效后7日内履行。
2.驳回田某、吴某的其他诉讼请求。
本案诉讼费2 490元，由被告火烧坪乡政府负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称：一审判决自相矛盾，既然判决目标责任书内容违法，就应当全部退还上诉人的现金56 000元。一审法院在认定事实与判决处理方面均有错误，请求二审依法撤销一审判决，改判由被上诉人退还上诉人现金56 000元。
（2）被上诉人（原审被告）辩称：目标责任书是三方协商一致后订立的，是三方意思表示，是平等主体间民事行为。人民法院审理行政案件是审理行政机关的具体行政行为是否合法，而不是审理当事人双方的行为。责任书是三方达成，违法也是三方所致，这是行政审判职能所不能解决的，一审法院认为“此种行政行为应为法院行政诉讼的受案范围”没有法律依据，也没有引用法律条款。
（3）原审第三人火烧坪乡畜牧站未提出书面答辩。

2.二审事实和证据
二审查明的事实和认定的证据与一审相同。

3.二审判案理由
湖北省宜昌市中级人民法院审理后认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第（七）项的规定，被上诉人火烧坪乡政府与上诉人田某、吴某及原审第三人火烧坪乡畜牧站所签订的目标责任书，是被上诉人行使其职权的行政行为，该行政行为直接涉及二上诉人的权利和义务，是可诉的具体行政行为，属人民法院行政诉讼受案范围。被上诉人火烧坪乡政府与上诉人签订的目标责任书，其内容违法，原判对此已作认定，本院予以确认。被上诉人火烧坪乡政府所代收的税费虽以上诉人之名义转交税务部门，税务部门已开票入库，但税务机关与乡政府间无委托关系，乡政府的上述行为缺乏相应的法律依据。被上诉人火烧坪乡政府在代收上诉人的56 000元肉案市场承包费后，已分别代其向税务部门和畜牧站缴纳了税款45 800元和检疫费5 200元。税费收取单位已分别给二上诉人开具票据，没有证据证明乡政府从该款中截取费用。上诉人在缴纳税费后，对税费有异议的，应向税务部门和动物检疫部门提出，向实际收取税费的单位主张权利，由收取税费的部门依法核查，据实结算。现上诉人要求由被上诉人全额退还所交税费款56 000元，本院对此不予支持，但被上诉人火烧坪乡政府以考核原审第三人火烧坪乡畜牧站之名收取的二上诉人5 000元于法无据，应予退还，原审已判决认定，本院予以确认。

4.二审定案结论
湖北省宜昌市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费2 490元，由上诉人田某负担1 245元，上诉人吴某负担1 245元。

（七）解说
本案争议的焦点在于：
1.原告、被告及第三人间签订的目标责任书是平等主体间的民事合同，还是可诉的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的相关规定，看一个行为是否为可诉的行政行为，一是看该行为是否为具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员行使国家行政职权的行为。二是看该行为是否为对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为。可诉的行政行为不仅包括作为，也包括不作为；不仅包括单方行为，也包括双方行为；不仅包括法律行为，也包括非法律行为。三是看该行为是否为法律明确规定的不可诉行为。本案被告火烧坪乡政府是具有国家行政管理职权的国家机关，为收取足额的税费，利用其行政职权与二原告及第三人签订目标责任书，要求二原告须在交清56 000元税费后，方可从事肉案经营，该行为直接涉及了二原告的实际利益，又体现了对第三人的行政管理，是一种可诉的双方行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，本案两审法院对此所作的判决均是合法、正确的。
2.本案所争议的目标责任书是否合法。首先，被告火烧坪乡政府不具有收取税费的法定职责，税务机关、动物检疫机关与乡政府间无收取税费的委托关系，乡政府收取税款和检疫费系超越职权的行为。其次，原告田某、吴某与被告火烧坪乡政府间亦无代交税款和检疫费的委托关系。最后，被告火烧坪乡政府以考核第三人火烧坪乡畜牧站之名收取二原告5 000元现金，在二原告交清56 000元承包费后，不准第三人给其他合法经营户办理经营手续等多处内容均无法律依据。故该目标责任书内容违法。
3.被告火烧坪乡政府收取二原告的56 000元肉案市场承包费是否应全额退还。在目标责任书被确认违法后，被告火烧坪乡政府收取二原告的56 000元肉案市场承包费是否全额退还就是本案的关键和实质问题了。在处理这一问题时，存在两种观点：第一种观点认为既已确认目标责任书内容违法，就应撤销这种违法的行政行为，因违法行为产生的后果均应无效，一切均应恢复到违法行政行为产生前的状态，即将二原告交出的56 000元肉案市场承包费全额由被告退还。第二种观点认为：本案二原告在签订目标责任书时，就知道所交肉案市场承包费主要是应缴纳的税款和动物检疫费，被告火烧坪乡政府在收取二原告交纳的56 000元肉案市场承包费后，除截留5 000元用于考核第三人火烧坪乡畜牧站外，其余已全部以二原告之名义交给了税务部门与动物检疫部门，并将收取税费的单位开具的票据转交给了二原告。这时，二原告若对税费数额有异议，应向税务部门及动物检疫部门提出，由收取税费的部门依法核查，据实结算，反之就应认为是对这种行为和数额的认可，也未造成二原告重复缴税的结果。已由税务部门及动物检疫部门开票入库的税费再要被告火烧坪乡政府退还不符合客观事实，故被告火烧坪乡政府只应退还用于考核第三人火烧坪乡畜牧站而收取的5 000元。本案两审法院在处理这一问题时，均采用了第二种观点，无疑是客观正确、合法的。判决作出以后，既收到了较好的法律效果，又收到了较好的政治效果和社会效果。
（湖北省长阳土家族自治县人民法院　周德武）