（一）首部

1.判决书字号：福建省邵武市人民法院（2002）邵行初字第8号。

2.案由：不服行政决定案。

3.诉讼双方
原告：付某，男，兽医。
委托代理人：范伍德、胡日友，福建省邵武市法律服务中心法律工作者。
被告：福建省邵武市农业局。
法定代表人：杨某，局长。
委托代理人：陈某，该局干部。
委托代理人：杨仁江，福建省欣开元律师事务所律师。
第三人：郭某，女，农民。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：福建省邵武市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈闽山；审判员：陶一平；代理审判员：张勇。

6.审结时间：2003年2月10日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告邵武市农业局应第三人郭某的申请，于2002年10月31日作出（2002）邵农政（处）字第1号行政处理决定书，认定原告付某在为第三人郭某饲养的生猪进行诊疗过程中，未能向郭某正确说明使用的兽药的作用、用途和注意事项，违反了《兽药规范》制定的安全使用规定，还超量使用剧毒兽药，作出原告付某应赔偿给第三人郭某生猪死亡（21头）的直接经济损失8 275.68元的行政决定。

2.原告诉称：被告不是畜牧兽医行政管理部门，不具有行政处理权，无权对原告作出行政处理决定。原告曾要求听证，但被告在作出行政处理决定前，没有对违法行为处理通知书的事项进行听证，处理程序不合法，且违法行为处理通知书认定原告应赔偿6 752.20元，而行政处理决定书却变成了8 275.68元，赔偿数额不一致。被告要求原告赔偿给第三人郭某损失8 275.68元没有事实依据和法律依据，是被告在未调查清楚又无任何的技术检查和技术鉴定的情况下擅自认定的。郭某家的猪死亡与原告用药没有因果关系。被告适用法律错误，没有证据证明原告违法，请求法院撤销被告（2002）邵农政（处）字第1号行政处理决定书。

3.被告辩称：邵武市政府在机构改革中，已于2002年4月将邵武市畜牧水产局并入我局，因此我局是邵武市畜牧兽医行政主管部门，有权对违反兽药管理行政法规的行为依法处理。听证是行政处罚的前置条件，但不是赔偿处理的前置条件，我局在考虑到受害人蒙受重大经济损失的客观事实，先对原告违法行为造成危害后果的赔偿责任进行处理，是合法有效的。我局要求原告向第三人郭某赔偿猪死亡的损失，是原告擅自配药及用药不当所造成的。认定原告应赔偿8 275.68元，是根据有关证据认定的；“违法行为处理通知书”上的赔偿款6 752.20元，是使用了当时调解达成的数字。因此，我局作出的（2002）邵农政（处）字第1号行政处理决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求予以维持。

4.第三人述称：我的猪是原告治死的，总共死了21头。

（三）事实和证据
福建省邵武市人民法院经公开审理查明：2002年8月12日第三人郭某从浙江省衢州市衢江区购回生猪121头，同月20日注射了猪瘟疫苗。注射后，有几头猪发烧，次日请了原邵武市畜牧水产局的兽医出诊，用药后没有效果，就于同月22日中午请原告付某为猪看病，23日原告付某用自配药液“强化型血虫净”对所有生猪进行注射，当天猪死亡1头，第2天、第3天死亡9头，第4天死亡8头，共死亡18头。同月30日后，原告就未再给第三人的猪治疗。同年9月2日，第三人郭某向被告投诉，要求原告赔偿死亡的18头猪及医药费。被告接受第三人郭某的投诉后，次日即立案调查，并询问了原告。9月4日被告进行实地勘验，第三人郭某的生猪存栏数为103头。同月6日被告对原告在给猪治疗时开给第三人的兽药处方、为猪注射余留的自配药液、验血用的衣帽钩进行证据保全。同月23日，被告再次进行实地勘验，第三人郭某的生猪存栏数为101头。同年10月8日，被告第三次进行实地勘验，第三人郭某的生猪存栏数为100头。同月11日被告向原告发出违法行为处理通知书，拟决定原告应赔偿给第三人郭某直接损失6 752.20元。同月31日，被告认定原告付某在为第三人郭某饲养的生猪进行诊疗过程中，未能向郭某正确说明使用的兽药的作用、用途和注意事项，违反了《兽药规范》制定的安全使用规定，还超量使用剧毒兽药；以第三次现场勘验检查笔录，认定是原告诊疗行为造成第三人的生猪死亡21头；并以第三人郭某提供的材料，测算每头生猪到2002年10月8日止，直接成本费为391.08元，认定原告造成第三人郭某的直接损失为8 275.68元（21×391.08），作出（2002）邵农政（处）字第1号行政处理决定书，要求原告在收到该决定书之日起20日内，赔偿第三人郭某直接经济损失8 275.68元。原告收到该行政处理决定书后不服，于2002年11月14日向本院提起诉讼。
同时查明：原邵武市畜牧水产局已于2002年4月并入邵武市农业局，邵武市畜牧水产局已不是独立的行政机关法人，其行政职能也已并入邵武市农业局。
以上事实有下列证据证明：
1.邵委（2002）17号《中共邵武市委邵武市人民政府关于邵武市党政机构改革的实施意见》。
2.邵武市农业局（2002）邵农政（处）字第1号行政处理决定书。
3.被告对第三人作的询问（投诉）笔录。
4.被告对原告作的询问笔录。
5.被告查封保存的原告开给第三人的药品销售单、余留的自配药液、结算单及照片。
6.被告对第三人的猪栏所作的勘验检查笔录（三次）。
7.被告向原告发出的违法行为处理通知书。
8.被告从第三人处调取的计算生猪成本的材料。

（四）判案理由
福建省邵武市人民法院根据上述事实和证据认为：根据邵委（2002）17号《中共邵武市委邵武市人民政府关于邵武市党政机构改革的实施意见》，原邵武市畜牧水产局已并入邵武市农业局，邵武市畜牧水产局已不是独立的行政机关法人，其行政职能也已并入邵武市农业局，因此，被告是邵武市人民政府的畜牧兽医行政管理部门，具有本案行政执法的主体资格。根据国务院《兽药管理条例》（2001年修订）第四十九条“违反本条例规定，造成中毒事故或者对畜禽等动物造成其他危害后果的，致害单位或者个人应当承担赔偿责任。受害的一方可以请求县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门处理”的规定，被告有权对第三人郭某的投诉请求作出行政处理决定。被告在认定原告造成第三人郭某的直接经济损失时，没有按照第三人郭某的赔偿要求进行，擅自扩大。第三人郭某只要求原告赔偿18头猪的损失，而被告却认定了21头，第三人郭某只要求原告负担医药费，而被告却将运费、手续费、饲料费等都进行了计算。第三人郭某的生猪在2002年8月27日，就已死亡18头，而被告却将所有的生猪死亡成本都测算至2002年10月8日，故被告测算每头已死亡的猪的直接成本明显不准确。综上，被告未完全按照第三人郭某的投诉要求进行认定，且在认定原告给第三人郭某造成的直接经济损失的数额时主要证据不足，明显有误，因此，被告作出的（2002）邵农政（处）字第1号行政处理决定书，事实不清，证据不足，依法应予以撤销。

（五）定案结论
福建省邵武市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第一目的规定，判决如下：
撤销被告邵武市农业局2002年10月31日作出的（2002）邵农政（处）字第1号行政处理决定书。
本案受理费340元、其他诉讼费110元，合计450元，由被告负担。

（六）解说
本案是一起因行政机关对民事争议（纠纷）作出处理决定的具体行政行为而引发的行政诉讼案件。该案有其相应的特点，所涉及的法律关系也有一定的特色：
1.本案的行政执法主体：国务院《兽药管理条例》（1987年5月21日发布，2001年11月29日修订）第三条规定，“县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管所辖地区的兽药管理工作”。第四十九条规定：“违反本条例规定，造成中毒事故或者对畜禽等动物造成其他危害后果的，致害单位或者个人应当承担赔偿责任。受害的一方可以请求县级以上人民政府畜牧兽医行政管理部门处理。”第三人郭某有权依照行政法规的规定，要求邵武市人民政府的畜牧兽医行政管理部门处理其与原告付某之间，因治疗家畜（生猪）而产生的赔偿损失争议。同理，邵武市人民政府的畜牧兽医行政管理部门有义务、有责任就第三人的要求，作出具体行政行为，否则，构成行政不作为。邵武市人民政府原设有畜牧水产局，但已于2002年4月将该局并入被告邵武市农业局，原畜牧水产局的实体已不存在，因此，被告是当然的邵武市人民政府的畜牧兽医行政管理部门，具有本案行政执法的主体资格。原告诉称被告没有行政处理权，是对被告行政权限认识的误解。
2.听证是否是本案行政处理的前置程序：被告是依照国务院《兽药管理条例》对原告与第三人的民事争议进行处理，并不是对原告实施行政处罚，而《兽药管理条例》并没有规定，行政机关在作出行政处理决定前必须进行听证，因此，本案被告可以不经听证程序而作出行政处理决定。但是，原告既以提出听证要求，为正确、公正、公平处理案件，被告如果进行听证，效果会好得多。
3.被告向原告发出违法行为处理通知书的作用：被告在作出本案具体行政行为前，向原告发出一份违法行为处理通知书，这实际上是一种告知行为，符合我国《行政处罚法》的规定，目的是要确认原告有违反《兽药管理条例》的规定给第三人的生猪造成危害后果的事实，但是，被告拟处理的是平等民事主体之间的民事纠纷，被告的行为的性质实际上是一种行政裁决行为，而不是对原告实施行政处罚，故被告是对因原告违反《兽药管理条例》的规定，造成第三人的经济损失的事实进行认定，不宜用《行政处罚法》要求的违法行为处理通知书。
4.被告认定原告违反《兽药管理条例》及认定第三人损失的证据缺陷：原告是持有合法证件的注册兽医，依法可以对畜禽进行诊疗活动。第三人是因饲养的猪生病找原告治疗，原告在治疗过程中有否过错，用药是否违反规定，被告未进行技术鉴定，也未对已死亡的猪与原告的用药有否因果关系进行技术鉴定。造成第三人的生猪的死亡，是因不可医治，还是因原告违反用药规定所致，无法认定。被告在计算第三人的损失时，没有围绕第三人的赔偿要求进行，且将2002年8月27日已死亡的18头猪，均测算至同年10月8日，计算明显有误，证据不足，法院无法采信。
5.本案第三人可否提起附带民事诉讼：行政附带民事诉讼，通常是原告在行政诉讼中一并提起，但作为与案件有直接利害关系的第三人可否提起附带民事诉讼呢?《中华人民共和国行政诉讼法》中虽没有明确的规定，但最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十四条第二款规定：“第三人有权提出与本案有关的诉讼主张，对人民法院的一审判决不服，有权提起上诉。”该款解释中并没有限制第三人“诉讼主张”什么，即没有限制第三人诉讼主张的性质，因此，法院认为第三人在本案中可以提起附带民事诉讼，直接向原告主张其民事权益。当然，本案的第三人郭某在本案审理中，未提供任何证据，也未要求本院一并解决其与原告的民事争议，故第三人郭某与原告付某的民事争议没有在本案中审理。
综上，邵武市人民法院认定被告作出的具体行政行为，事实不清，主要证据不足，并以此而撤销被告的行政处理决定书是正确的。
（福建省邵武市人民法院　陈闽山）