(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:四川省泸州市泸县人民法院(2003)泸泸行初字第17号。
二审裁定书:四川省泸州市中级人民法院(2003)泸行终字第56号。
3.诉讼双方
原告(被上诉人):潘某,女,1985年12月7日生,学生,住四川省泸州市。
法定代理人:杜某,系原告之母,女,四川省泸州市泸县人。
委托代理人(一、二审):刘影,四川省泸州市拥慧律师事务所律师。
被告(上诉人):四川省泸州市泸县青龙镇人民政府。
法定代表人:张某,镇长。
委托代理人(一审):杜某1,该镇副镇长。
委托代理人(一审):周某,该镇司法所司法助理员。
委托代理人(二审):郭旭、刘春玉,四川省泸州市京沪律师事务所律师。
第三人:潘某1,男,四川省泸州市泸县人,住四川省泸州市泸县。
5.审判机关和审判组织
一审法院:四川省泸州市泸县人民法院。
合议庭组成人员:审判长:王恩鑫;审判员:黄小明、刘文华。
二审法院:四川省泸州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:姜学东;审判员:武建华;代理审判员:张玉红。
6.审判时间
一审审结时间:2003年7月31日。
二审审结时间:2003年10月21日。
(二)一审情况
1.一审诉辩主张
(1)被诉具体行政行为:泸县青龙镇人民政府于 2003年6月30日作出泸青府(2003)民决字第1号处理决定,其第一项内容为:“原属杜某耕种的2.52平方丈(28平方米)土地自生产队划给潘某1起,潘某1取得该地的土地承包权,并责令杜某停止侵害”。
(2)原告诉称:被告将属原告的28平方米自留地划给第三人耕种,损害原告的合法权益,要求撤销被告作出的泸青府(2003)民决字第1号处理决定第1项。
(3)被告辩称:原告与第三人就28平方米土地发生纠纷,第三人申请被告解决,被告依据《四川省〈民间纠纷处理办法〉实施细则》之规定,在调解未果的情况下,作出该处理决定。原告对此处理决定不服,可以就原纠纷向人民法院起诉,该处理决定不具有强制执行力,被告作出的处理决定不属于法院的受案范围。请求法院驳回原告起诉。
(4)第三人述称:第二轮土地承包时,生产队将28平方米土地调整给第三人承包经营,第三人依法取得承包经营权。被告处理决定正确合法,请求法院予以维持。
2.一审事实和证据
四川省泸州市泸县人民法院经公开审理查明:1999年,国家实行土地二轮承包期间,潘某所在生产社团修高速公路及其连接线征地,致使各户占有耕地极不平均。生产社将本社所有的土地,包括自留地、饲料地、承包地等进行重新分配、重新发包。潘某原耕种的自留地约28平方米(2.52平方丈)即由生产社重新分配发包给潘某1耕种,签订了土地承包合同并经过泸县人民政府颁发了土地承包经营权证。潘某以该28平方米土地属自留地,不属土地二轮承包需要变更的范围与潘某1发生纠纷,社、村干部多次协调未果。潘某1向青龙镇政府提出申请,要求解决。青龙镇政府通过调查后,进行调解,调解未果,于2003年6月30日作出泸青府(2003)民决字第1号处理决定:“一、原属杜某耕种的2.52平方丈土地自生产队划给潘某1起,潘某1取得该地的土地承包经营权,并责令杜某停止侵害;二、杜某损毁的100窝莲花白和若干麦苗、麦子,由杜某赔偿15元人民币;三、潘某1、杜某人民币532元的医疗费差额平均分摊,杜某补偿潘某1266元。四、免收双方当事人的《四川省〈民间纠纷处理办法〉实施细则》第二十九条所规定收取的费用。五、如对本处理决定不服,当事人可在接到处理决定书次日起,十五日内就原纠纷向人民法院起诉,逾期本决定发生法律效力,当事人应当履行。”潘某不服,诉至法院,请求撤销该处理决定第一项。
以上事实有下列证据证明:
(1)当事人的陈述;
(2)第三人与生产队签订的土地承包合同;
(3)泸县人民政府颁发给第三人的土地承包经营权证;
(4)泸县青龙镇政府作出的泸青府(2003)民决字第1号处理决定书等。
3.一审判决理由
四川省泸州市泸县人民法院认为:根据中共泸县县委文件泸县委发(1999)47号文件之规定,自留地、饲料地、山林地和未到期的开垦地不纳入二轮土地承包的调整范围,除非使用上述土地的家庭成员全部农转非或者家庭已经销户。争议的28平方米土地属自留地,虽然使用该土地的家庭的成员除潘某外均已农转非,也不应在二轮土地承包时将该土地作为承包地进行调整。被告对潘某和潘某1之间的纠纷进行行政裁决,其向法庭提供的据以行政裁决的法律、法规(《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《四川省〈民间纠纷处理办法〉实施细则》)并未授予其行政裁决该纠纷的职权。镇政府的处理决定属于越权裁决。
4.一审定案结论
四川省泸州市泸县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目之规定,判决如下:
撤销泸县青龙镇人民政府于2003年6月30日作出的泸青府(2003)民决字第1号处理决定第一项“原属杜某耕种的2.52平方丈土地自生产队划给潘某1起,潘某1取得该土地的土地承包经营权,并责令杜某停止侵害”。
本案案件受理费、其他诉讼费共计620元,由被告负担。
(三)二审诉辩主张
1.上诉人诉称:潘某与潘某1之间的纠纷是在潘某1已经获得了土地承包经营权后,因杜某毁损潘某1的庄稼而产生的民事侵权纠纷,属于民间纠纷,上诉人处理的也是该纠纷。上诉人并没有重新处理28平方米土地该谁使用的争议,上诉人在决定的第一项只是重申二轮土地承包后潘某1承包了该土地的事实,因该争议不是土地承包经营纠纷,实质是土地使用权争议,依法应当由县人民政府处理,上诉人无权处理。
根据《人民调解委员会组织条例》第九条和《民间纠纷处理办法》第十七条之规定,上诉人有权处理潘某与潘某1之间的民事纠纷,并就该纠纷作出处理决定。根据上述法规、规章,该处理决定只是行政调解,而不是行政裁决,而且上诉人的该处理决定告知了当事人如果不服该决定可以在15日内就原纠纷向人民法院提起诉讼这一事实,也说明了上诉人的处理决定的性质是行政调解,根据最高人民法院的有关司法解释,行政调解行为属不可诉的行为。认为原审判决认定事实不清,适用法律错误,请求二审法院撤销原审判决。
2.被上诉人辩称:调解以争议双方当事人的自愿为前提,而上诉人的决定并没有得到被上诉人的同意。上诉人的决定已经对土地使用权纠纷进行了处理。上诉人的决定属于可诉的行政行为。认为一审法院撤销上诉人的行政处理决定正确,请求二审法院予以维持。
(四)二审事实和证据
二审认定的事实、证据与一审一致。
(五)二审判决理由
四川省泸州市中级人民法院经审理认为:被上诉人潘某与第三人潘某1对土地使用权的争议应当由作出确权行为的泸县人民政府处理,或者以确权机关为被告向人民法院提起行政诉讼。上诉人青龙镇政府在其处理决定中明确表示,如被上诉人或第三人不服其处理决定,可在指定期限内就原纠纷向人民法院提起诉讼,即如当事人不服就对其没有约束力,已说明上诉人青龙镇政府的处理决定是调解意见性质,依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(三)项的规定,调解行为不属人民法院的受案范围。上诉人上诉理由成立。原审法院将其受理并予以判决错误,本院应予纠正。
(六)二审定案结论
四川省泸州市中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第(一)项之规定,裁定如下:
1.撤销泸县人民法院(2003)泸泸行初字第17号行政判决。
2.驳回潘某的起诉。
一、二审案件受理费及其他诉讼费1 240元,由被上诉人潘某负担。
(七)解说
该案是农村土地使用权纠纷案件。正确处理这个案件涉及如下几个问题:一是镇政府在处理民间纠纷中作出的处理决定的性质;二是本案处理决定第一项所解决的纠纷的定性;三是农村土地使用权纠纷依法究竟应当由哪一个机关处理;四是有处理权的机关适用民间纠纷处理程序作出处理决定的合法性。
1.镇政府在处理民间纠纷中作出的处理决定的性质,即该处理决定的可诉性。依照最高人民法院《关于如何处理经乡(镇)人民政府调处的民间纠纷的通知》,该处理决定是调解意见性质,当事人不服处理决定只能就原纠纷向人民法院提起民事诉讼,不能提起行政诉讼,这基本上是没有争议的。而且处理决定不同于劳动争议仲裁,因为当事人不服处理决定提起民事诉讼不受15天的时间限制,当事人不履行处理决定时,对方不能向法院申请强制执行。本案镇政府在处理决定中载明:“如对本处理决定不服,当事人可在接到处理决定书次日起,十五日内就原纠纷向人民法院起诉,逾期本决定发生法律效力,当事人应当履行。”该处理决定是否因上述不当的表述而改变处理决定的性质呢?应当说没有改变,该处理决定并没有什么法律效力,对当事人的权利并没有影响。其一是因为15日之后,当事人不可能申请法院强制执行,镇政府也因其处理决定不能申请复议和不能起诉不能向法院申请强制执行,镇政府也没有强制执行权,处理决定的内容不能通过强制手段实现。其二是因为当事人超过15日起诉,法院也会受理,并不因为决定规定了15日的期限而不受理,而且处理决定不会影响法院对案件的审理结果。一审判决认为处理决定是行政裁决性质,应当说是错误的。
2.处理决定的第一项处理的纠纷的定性。原告与第三人之间的纠纷是在二轮土地承包中发生,是因所在社将原告的自留地发包给第三人引起的,那么第一项处理的纠纷是否属于土地承包纠纷?不是,土地承包只是纠纷的原因,土地承包合法与否只是当事人的诉辩主张,其实质争议的是土地究竟该谁使用,而且土地承包纠纷一般是指土地发包人与承包人之间的纠纷。纠纷的定性是以当事人所争议的法律关系为依据,而不是当事人赖以支持其主张的诉辩理由为依据。所以第一项处理的纠纷是土地使用权纠纷。
3.乡政府有无处理个人之间土地使用权纠纷的职权。有观点认为乡政府没有处理职权,理由是:虽然《中华人民共和国土地管理法》第十六条第三款规定“个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”,但是县政府依照《中华人民共和国农村土地承包法》之规定,向第三人颁发了土地承包经营权证确定争议土地归第三人承包经营后,原告即丧失土地使用权,原告应当以县政府的颁证行为向上级行政机关申请行政复议或者人民法院提起行政诉讼。这也是二审法院所采的观点。但是,笔者对此有不同的看法。因为县政府颁发土地承包经营权证的行为是登记行为,其行为性质与房产登记机关颁发房屋所有权证的性质并无二致。登记行为就是登记机关依当事人的申请或依职权,将不动产权利(土地所有权、土地使用权等)及与此相关事项记载于特定的簿册、予以公示的行为。登记机关在进行登记时只对申请人提供的材料进行形式审查,也就是说只要申请材料能证明申请人享有权利、登记机关尽到合理注意义务仍然不能发现申请材料存在问题,登记机关就应当予以登记,然后发给申请人作为登记卡副本的权利证书,即使后来有证据证明申请人材料是虚假的,也不能以此认为登记机关的登记违法。如果登记(发给证书)之后,他人就登记的权利有异议,不能就登记行为申请复议或者提起行政诉讼获得救济,因为复议或者行政诉讼只是对登记行为的合法性进行审查。当事人应当按争议的处理程序寻求救济,如果争议处理的结果是提出异议的人享有权利,而原登记的权利人不享有权利,则应当申请登记机关变更登记或者注销登记。所以,个人之间的土地使用权纠纷,即使县政府颁发了土地承包经营权证,乡政府处理个人之间土地使用权纠纷的职权也不受影响。
4.个人之间的土地使用权纠纷是否属于民间纠纷的范围。《民间纠纷处理办法》规定,法律、法规规定由其他机关处理的纠纷不属于民间纠纷。土地使用权纠纷的处理职权《中华人民共和国土地管理法》有明确规定。有观点认为其确定的机关不是其他机关正是乡政府,所以本案所涉及的土地使用权纠纷属于民间纠纷。其实,《民间纠纷处理办法》就处理程序和处理结果的法律效力的规定与《中华人民共和国土地管理法》的规定是有区别的,所以纵然《中华人民共和国土地管理法》规定的处理机关是乡政府而不是乡政府外的其他机关,个人之间的土地使用权纠纷也不属于民间纠纷。
5.本案镇政府作出的处理决定,即使纠纷是不属于民间纠纷,正如第一项处理的纠纷,因处理决定属于调解意见性质,没有法律的强制力,对当事人的权利并没有实质影响,也不属于法院行政诉讼的受案范围。这也是二审法院所持的观点。但是笔者认为,镇政府有处理职权,也即有作出有法律效力的使用权确权决定的职权,而作出没有法律效力的调解意见,实质上是逃避履行法定职责,从形式上也是适用法律错误,即应当适用《中华人民共和国土地管理法》而错误适用《民间纠纷处理办法》,所以其对土地使用权纠纷作出调处意见也就不具有合法性。从保护当事人诉权角度出发,处理决定的第一项应当是可诉的,法院判决撤销处理意见、责令镇政府重新作出具体行政行为比裁定驳回起诉更为恰当。
(四川省泸州市中级人民法院 张玉红)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2004年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社,人民法院出版社 第356 - 361 页