（一）首部

1.判决书字号：北京市房山区人民法院（2004）房行字第26号判决书。

2.案由：不服撤销运营资格处理决定案。

3.诉讼双方
原告：杨某，女，63岁，汉族，现住北京市房山区。
委托代理人：王良，男，北京市天星律师事务所律师。
委托代理人：李某，男，51岁，汉族，农民，住北京市房山区。
被告：北京市房山区燕山交通管理处，住所地北京市房山区燕山迎风街南路东一巷6号。
法定代表人：张某，该管理处处长。
委托代理人：穆某，男，48岁，汉族，北京市房山区燕山交通管理处执法科科长，住北京市房山区。
委托代理人：吴景国，男，北京市大成律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：北京市房山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：高贺亮；审判员：马国冰；代理审判员：朱海宏。

6.审结时间：2004年4月3日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告北京市房山区燕山交通管理处（以下简称交通管理处）于2003年8月6日作出的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》认定：2003年7月22日，燕山特8路中巴车运营车京GXXXX0号驾驶员李某1，在焦庄村消防器材厂路口与西南运通公司京AXXXX6号大客车发生交通事故，李某1将京AXXXX6号客车驾驶员谷某打伤，致使西南运通公司近百人，几十辆大客车围堵办事处，造成极坏的影响。为维护燕山地区的社会稳定，经燕山交通管理处研究后作出如下决定：吊销特8路京GXXXX0号中巴车运营车辆的运营资格。

2.原告杨某诉称：被告作出的对京GXXXX0号中巴车的处理决定不仅事实错误，又没有法律依据。北京市关于小公共汽车的处罚依据是《北京市小公共汽车管理条例》，但在此条例中关于吊销运营资格的相关条款中找不到处罚京GXXXX0号车的行为依据，所以处理决定适用法律错误。此外，该决定程序违法，决定书既无编号，也未向原告送达，原告所持的只是一个复印件。处理决定未告知当事人被处罚的事实、理由、依据和应享有的权利。综上，应认定此处理决定为无效行为。故诉至法院，请求确认被告对京GXXXX0号中巴车的处理决定违法，自始无效。

3.被告交通管理处辩称：司机李某1是北京燕运龙客运服务中心（以下简称燕运龙中心）的股东和职工，是京GXXXX0号车的驾驶者，燕运龙中心是京GXXXX0号车的经营者。我单位作出的关于对京GXXXX0号车的处理决定针对的是燕运龙中心，本案原告杨某不是处罚决定的相对人，其不具有提起诉讼的原告资格。请求法院依法驳回杨某的起诉。

（三）事实和证据
北京市房山区人民法院公开审理查明：2003年3月25日，被告交通管理处批准成立燕运龙客运服务中心。该中心是以107部车为资产纽带成立的股份公司。李某1作为股东参加了该中心，李某1的出资额为500元。该中心与全体股东协议书虽裁明“所有股东入股车辆将全部过户到中心”，但京GXXXX0号中巴车并未过户到该中心。7月22日，李某1驾驶京GXXXX0号中巴车与谷某驾驶的京AXXXX6号大客车发生交通事故。8月6日，被告即以李某1将谷某打伤，致使西南运通公司近百人、几十辆大客车围堵办事处，造成极坏的影响为由，作出了《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》。原告认为该处理决定侵犯了其合法权益，遂向本院提起行政诉讼，请求法院确认被告对京GXXXX0号中巴车的处理决定违法，并自始无效。另查明，被告所作出的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》吊销的就是京交运管燕字006号客运车证，该证载明的单位是原告杨某。原告提交本院的机动车停驶凭证上载明的京GXXXX0号车的车主亦是原告杨某。
上述事实有下列证据证明：
1.京政办发（2002）34号文件。
2.关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定。
3.关于中巴车与客运公司发生纠纷的情况汇报。
4.关于对成立北京燕运龙客运服务中心经营许可的批复。
5.北京市运输交通管理局京运管公共字（2003）84号文件。
6.北京燕运龙客运服务中心与全体股东协议书。
7.股东会决议。
8.北京燕运龙客运服务中心资产评估报告书。
9.北京燕运龙客运服务中心营运车辆明细表。
10.北京燕运龙客运服务中心（筹）验资报告。
11.注册资本明细表。
12.北京燕运龙客运服务中心章程。
13.养路费异动凭单。
14.机动车停驶证。
15.京交运管燕字006号客运车证。

（四）判案理由
北京市房山区人民法院经审理认为：机动车的所有权是以公安机关登记备案为依据，京GXXXX0号中巴车在公安机关的登记备案的车主为杨某，因此可以认定，杨某对京GXXXX0号中巴车具有所有权。被告作出的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》吊销的是京交运管燕字006号客运车证，该证载明的单位是杨某。故原告杨某与被诉的处理决定具有法律上的利害关系，其是合格的原告。依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关在作出吊销许可证的行政处罚之前，应当告知当事人享有听证的权利，而被告在作出被诉的处理决定前未告知原告享有听证的权利的行为，显属程序违法。同时《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条亦规定，行政机关作出的行政处罚决定书应当载明当事人的姓名，或者名称；违反法律法规或者规章的事实和证据；处罚的种类和依据。而被告所作处理决定：（1）未写明被处罚的主体；（2）在处理决定中未引用任何法律法规；（3）在处理决定中未明示处罚的种类；（4）未向当事人示明其享有的司法救济的权利。综上，被诉的处理决定明显缺乏法定生效要件，适用法律法规错误，违反法定程序。

（五）定案结论
北京市房山区人民法院依照依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决如下：
确认被告北京市房山区燕山交通管理处于2003年8月6日作出的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》无效。

（六）解说
确认判决是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中新设立的判决方式，该种判决方式来源于行政审判实务，也是行政诉讼的应有之意。本案在审理过程中，主要分歧是该案适用撤销之判，即依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决撤销被诉的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》，还是适用确认之判，即依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，判决确认被诉的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》无效。法院最终采纳了判决确认被告作出的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》无效的意见。主要理由如下：
1.撤销之判适用的法律情形。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项的规定，具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的。由于本案被告作出的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》明显缺乏成立要件，因此在法律上还不应当对原告产生影响，但该处理决定实际对原告的权益进行了限制，但由于被诉的处理决定在法律上还不成立，因此不能适用撤销判决。
2.确认之判适用的法律情形。
依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条的规定，确认判决可以分为确认合法有效之判，即人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决；确认违法或者无效之判，即有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：（1）被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的；（2）被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（3）被诉具体行政行为依法不成立或者无效的。第五十八条同时规定：被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。结合本案实际看，《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》因其未经法定程序，缺乏法定生效要件而不成立，应当适用最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项之规定，认定被诉的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》依法不成立，判决确认被诉的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》无效。
3.《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》依法不成立。
具体行政行为不成立就等于说这个行为在法律上还不存在。判断具体行政行为是否成立的标准主要是该行为是否经过必经法定程序，是否具备必备形式，不符合这些标准则具体行政行为不成立。根据本案实际，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，行政机关在作出吊销许可证的行政处罚之前，应当告知当事人享有听证的权利，而被告在作出被诉的处理决定前未告知原告享有听证的权利的行为，显属程序违法；该法第四十条同时规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。被告作出《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》后，亦未向原告送达，其送达程序违法。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，行政机关作出的行政处罚决定书应当载明当事人的姓名，或者名称；违反法律法规的事实和依据；处罚的种类和依据。该项规定是对行政处罚决定书应当载明的事项所作的规定，行政机关作出的行政处罚决定书依照此条规定必须载明上述内容。而被告所作处理决定，一未写明被处罚的主体，二在处理决定中未引用任何法律法规，三在处理决定中未明示处罚的种类，四未向当事人示明其享有的司法救济的权利。一般来说，具体行政行为还不成立的时候，法院的司法审查为时尚早，即法院不能受理该案，但是，在该不成立的“具体行政行为”产生了实际效果并对当事人造成损害的情况下，则法院应当受理。因为该“具体行政行为”在法律上还不存在，故不具有可撤销性，因此只能适用确认判决。综上，被诉的处理决定明显缺乏法定生效要件，适用法律法规错误，违反法定程序，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（三）项的规定，判决确认被告作出的《关于对京GXXXX0号中巴车的处理决定》无效。
（北京市房山区人民法院　朱海宏）