（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省无锡市崇安区人民法院（2004）崇行初字第18号。
二审判决书：江苏省无锡市中级人民法院（2004）锡行终字第55号。

2.案由：不服工商行政处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：北京伊尔库科贸有限公司，住所地：北京市门头沟增产路36号。
法定代表人：王某，该公司总经理。
委托代理人（一审）：赵兴仁，北京盈科律师事务所律师。
委托代理人（二审）：张剑林，北京陈鹰律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省无锡工商行政管理局，住所地：江苏省无锡市健康路77号。
法定代表人：孙某，该局局长。
委托代理人（一、二审）：张某，男，江苏省无锡工商行政管理局局干部。
委托代理人（一、二审）：唐某，男，江苏省无锡工商行政管理局局干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省无锡市崇安区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：周国兴；审判员：朱重岱、金葆赓。
二审法院：江苏省无锡市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：蔡萍；审判员：张学雁；代理审判员：何薇。

6.审结时间
一审审结时间：2004年8月25日。
二审审结时间：2004年11月19日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：江苏省无锡市工商行政管理局（以下简称无锡工商局）于2003年12月29日作出锡工商案（2003）第97号处罚决定书。处罚决定书载明：北京伊尔库科贸有限公司（以下简称伊尔库公司）所经销的丁苯橡胶在产品外包装上未用中文标明完整的生产日期、安全使用期或者失效日期。伊尔库公司的行为违反了《中华人民共和国产品质量法》（以下简称产品质量法）第二十七条第一款第（四）项的规定，根据该法第五十四条的规定，决定对伊尔库公司作出如下处罚：（1）责令改正；（2）罚款119000元，上缴国库。

2.原告诉称：被告没有《产品标识标注规定》的解释权，产品标识标注存在瑕疵、不规范问题，不属于被告查封、扣押的范围；被告采用的罚款放行方式，违反程序所作出的行政行为，不具有法律效力；原告进口的丁苯橡胶经国家商检部门确认质量合格，按照产品质量法的规定应由有关部门处理。被告滥用职权、违法行政，侵犯了原告的合法权益。请求撤销锡工商案（2003）第97号行政处罚决定。

3.被告辩称：原告购进进口商品拟用于销售的行为属于产品质量法调整的范围，工商行政机关对此行为具有法定的执法权，不存在越权行政；查封、扣押未违背法律的规定，并不存在过错；原告提出的被告在实施行政执法过程中存在罚款放行和违反法定程序的问题与事实和法律不符。被告作出的行政处罚事实清楚、证据确实，适用法律、法规正确，符合法定程序。请求维持被告作出的处罚决定。

（三）一审事实和证据
江苏省无锡市崇安区人民法院经审理查明：伊尔库公司在2003年3月从俄罗斯泰坦集团进口丁苯橡胶共247.68吨（SBR-1500，61.92吨；SBR-1705，185.76吨），其中246.33吨（SBR-1500，61.89吨；SBR-1705，184.44吨），价值人民币1991505.35元的丁苯橡胶运抵无锡储运有限公司铁路运输分公司（以下简称运输分公司）仓库准备销售。2003年4月21日，无锡工商局在对运输分公司仓库进行现场检查时，发现伊尔库公司存储于该仓库的丁苯橡胶外包装上无任何中文标识，无生产月、日，无安全使用期或者失效日期。当天向运输分公司开具了锡工商经协字（2003）第1003号协助扣留财物通知书，将上述涉煤商品予以扣留。2003年7月31日，无锡工商局对伊尔库公司作出锡工商强字（2003）经第0702号采取行政强制措施通知书，依据产品质量法第十八条第一款第（四）项、第二款的规定，将丁苯橡胶（俄罗斯产）SBR-1500，61.89吨，SBR-1705，184.44吨产品封存于运输分公司仓库，由其保管。同时，交代了复议权利和诉讼权利。2003年8月8日无锡工商局解除对锡工商强字（2003）经第0702号的封存强制措施。同时，依据《江苏省实施〈中华人民共和国反不正当竞争法〉办法》第七条之规定，对伊尔库公司作出锡工商强字（2003）经第0705号采取强制措施通知书，扣留伊尔库公司现金20万元。该通知书也向伊尔库公司交代了复议权利和诉讼权利。伊尔库公司对无锡工商局采取的上述强制措施，在法定的期限内均未申请复议或向人民法院起诉。2003年9月4日，无锡工商局向伊尔库公司送达了行政处罚听证告知书，同月27日，无锡工商局对该案举行听证会，听取了伊尔库公司的陈述与申辩。2003年11月28日，无锡工商局再次向伊尔库公司送达了行政处罚听证告知书，伊尔库公司在规定期限内未提出听证申请。2003年12月29日无锡工商局作出锡工商案（2003）第97号处罚决定。伊尔库公司不服，向江苏省工商行政管理局申请复议。该局于2004年3月30日作出苏工商复字（2004）第4号行政复议决定书，维持无锡工商局作出的锡工商案（2003）第97号行政处罚决定。
上述事实有下列证据证明：
1.现场检查记录，证明原告存放在运输分公司仓库的丁苯橡胶标注情况及库存型号、数量。
2.王某的询问笔录、证人贾明文的调查笔录证明伊尔库公司的商品来源、价格、数量、型号、标注、情况等。
3.伊尔库公司给无锡工商局经济监督检查支队的函，证明原告购进涉案丁苯橡胶商品的型号、数量已在国内有购销关系等情况。
4.库存物资明细账，证明涉案库存丁苯橡胶商品进库时间及数量。
5.伊尔库公司提供的以往购进丁苯橡胶商品增值税专用发票，证明原告以往购进丁苯橡胶商品取得的增值税专用发票。
6.北京增值税专用发票（存根联）、北京增值税专用发票（抵扣联），证明原审原告与青州市宏鑫物资有限公司经销同类丁苯橡胶商品往来的情况。
7.伊尔库公司提供的库存丁苯橡胶商品报关手续，证明涉案丁苯橡胶商品成本价格。
8.涉案库存商品照片，证明原告涉案商品外包装上俄文标识未标明完整生产日期，也未标明安全使用期或者失效日期，无中文标注的情况。
9.已销售商品照片，证明已销售同类商品外包装上俄文标识未标明完整生产日期，也未标明安全使用期或者失效日期，无中文标注的情况。
10.伊尔库公司提供拟使用的中文标贴、涉案商品外包装袋俄文标识及翻译件，证明伊尔库公司所使用的中文标贴不符合相应国家标准及行业标准、涉案商品的外包装未标明完整生产日期、也未标明安全使用期或者失效日期。
11.丁苯橡胶（SBR）1500国家标准、丁苯橡胶（SBR）1712行业标准，证明涉案商品有质量保证期自生产日期起为2年。
12.案件核审表、强制措施有关手续、财务处理单据、听证告知及听证笔录、审理报告等材料及处罚决定书、复议决定书、案件调查终结报告、处罚决定审批表、立案审批表及线索来源记录，以证明被告执法程序合法。

（四）一审判案理由
江苏省无锡市崇安区人民法院认为：无锡工商局作出的锡工商案（2003）第97号处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律、法规基本正确，程序合法，应予维持。理由如下：
1.根据《产品质量法》第八条及国务院办公厅国办法［2001］57号文《国家工商行政管理总局职能配置内设结构和人员编制规定》、江苏省政府办公厅苏政办法［2002］56号《关于调整流通领域商品质量监督管理职能的通知》的规定，国家工商行政管理部门承担流通领域产品质量监督管理的职能。无锡工商局对本市行政区域内流通领域的产品质量问题负有监督管理的职责。根据《产品质量法》第二条规定：在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法。伊尔库公司购得进口丁苯橡胶产品在中国境内销售，应遵守《产品质量法》的规定。伊尔库公司购得从俄罗斯泰坦集团进口的丁苯橡胶并非上诉人自用，而是用于销售，《产品质量法》第四十九条规定：销售产品包括已售出和未售出的产品。该丁苯橡胶进口后已经一次转手销售，应认定该丁苯橡胶进入流通领域。无锡工商局有权对进入流通领域的丁苯橡胶产品质量进行监督管理，不存在越权。
2.《产品质量法》第三十六条规定：销售者销售的产品的标识应当符合本法第二十七条的规定。该法第二十七条第一款第（四）项规定：限期使用的产品，应当在显著位置清晰地标明生产日期和安全使用期或者失效日期。丁苯橡胶产品的（SBR）1500国家标准、（SBR）1712行业标准明确规定，上述产品的质量保证期自生产日期起为2年，属于限期使用产品。伊尔库公司的丁苯橡胶产品的外包装上的日期仅有俄文标注的生产日期2003年，未用中文标注。在无锡工商局查处过程中，伊尔库公司提供的中文标贴也仅标注为生产日期2003年，未具体到月、日，亦无安全使用期或者失效日期。无锡工商局认定伊尔库公司准备销售的丁苯橡胶产品标识不符合《产品质量法》第二十七条第一款第（四）项规定是正确的。
3.无锡工商局在对伊尔库公司违法行为查处时，先行立案、进行调查，并履行了告知、听证等程序，其处罚行为符合行政处罚法和工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定，处罚程序合法；适用《产品质量法》有关条款也是正确的：伊尔库公司该批产品货值1991505.35元，无锡工商局罚款119000元，占该批产品货值6%，没有超出法定幅度，无锡工商局罚款数额是得当的。故无锡工商局对伊尔库公司作出责令改正、罚款119000元的行政处罚是合法的。

（五）一审定案结论
无锡市崇安区人民法院根据《中华人民共和国产品质量法》第三十六条、第二十七条第一款第（四）项、第五十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：
维持江苏省无锡工商行政管理局2003年12月29日作出的锡工商案（2003）第97号处罚决定。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人伊尔库公司上诉称：上诉人的货还储存在仓库，没有进入销售领域，应由《进出口商品检验法》调整，工商机关无权进行查处；被上诉人认定“情节严重”没有事实依据。原审判决维持有误。请求二审法院撤销原审判决，撤销不合法的行政处罚决定。
（2）被上诉人无锡工商局答辩称：我局作出的处罚合法、正确，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
无锡市中级人民法院经审理查明：原审判决认定主要事实清楚，证据充分。根据一审提供的有效证据，还认定：从俄罗斯泰坦集团进口的丁苯橡胶，申请进口单位和收货单位是满洲里伊尔库经贸有限公司，后由该公司销售给伊尔库公司。伊尔库公司非生产性企业，主要经营范围为销售钢材及化工产品等。2003年5月，伊尔库公司销售给山东省青州市宏鑫物资有限公司的丁苯橡胶无中文标识，无完整的生产日期、安全使用期或者失效日期。

3.二审判案理由
无锡市中级人民法院认为：无锡工商局对本市行政区域内流通领域的产品质量问题负有监督管理的职责，所作处罚决定认定主要事实清楚，适用法律正确，程序合法，罚款没有超出法定幅度。伊尔库公司经销丁苯橡胶数量大，已查实在山东销售的丁苯橡胶产品标识也不符合《产品质量法》第二十七条第一款第（四）项规定，无锡工商局据此认定“情节严重”有事实依据。原审判决维持该处罚决定，并无不当。

4.二审定案结论
无锡市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件诉讼费4698元，由上诉人伊尔库公司负担。

（七）解说
1.工商局对本案产品质量问题是否负有监督管理职责。
《产品质量法》把对产品质量的监督工作授权给质检、工商等部门，由此产生了各部门之间的职责与权限的划分，虽然国务院对具体工作进行了协作分工，但实际操作中对产品质量的管理存在十分突出的管理职能交叉重叠问题，对同一问题重复检查、重复处理的现象时有发生。为此，国务院在2001年重新调整审定了质检、工商等部门适用《产品质量法》监督管理产品质量的职能范围，明确质检部门负责监管生产领域的产品质量，工商部门负责监管流通领域的商品质量，最高法院也作出了相应的司法解释。但行政执法实践及司法实践中对各部门的职能分工，仍存在大量界限不明的地方，有必要进行探索。特别是前店后厂、运输途中等生产，流通领域难于区分的情况。本案从行政执法到一、二审诉讼，关于工商部门有无监管职责的问题，始终是案件争议的焦点。流通领域指的是商品生产后，从生产环节进入消费环节的全过程，包括商品的仓储、运输、销售等。商品只要完成了制造、加工等生产过程，销售或即将销售就应当是进入了流通领域，直至该商品达到最终的消费者或使用者。本案所涉产品——丁苯橡胶，由满洲里伊尔库经贸有限公司从俄罗斯泰坦集团进口，后由该公司销售给伊尔库公司，运抵无锡储存在某公司仓库，伊尔库公司是非生产性企业，主要经营范围为销售钢材及化工产品等，因此可以判定伊尔库公司购进该批丁苯橡胶并非自用，而是用于销售。该批丁苯橡胶进口后，经过转手已经进入流通领域，期间的仓储、运输都属于流通领域中的环节，直至该商品达到最终的使用者。认为被查获时产品在仓库里，不是正在销售，就不能认定产品在流通领域的观点是片面的；认为该批丁苯橡胶从国外进口，已经经过进出口商品检验的观点，也是没有法律依据的。《产品质量法》第二条规定，在中华人民共和国境内从事产品生产、销售活动，必须遵守本法，这里的产品包括国内生产的产品和从国外进口的产品。《产品质量法》第四十九条规定：销售产品包括已售出和未售出的产品。因此，对产品的销售应作广义的理解，包括正在销售和为销售作准备的仓储、运输过程。故法院认为无锡工商局对该批丁苯橡胶的产品质量负有监督管理的职责。
2.能否以已告知诉权的强制措施中的程序违法来确认行政处罚行为违法。
如何看待行政处罚和行政强制措施，强制措施往往是处罚的前道工序，有人也主张把它作为行政处罚所要遵守的程序，强制措施中的程序违法就认为是处罚行为违法。这就涉及是把行政处罚前的查封、扣押作为行政处罚的有关程序来审查，认定只有一个具体行政行为，还是把行政处罚与查封、扣押强制措施作为两个单独的行政行为。我们认为不能简单地一概而论，都作为一个处罚行政行为来处理，或者都作为两个单独的具体行政行为，应该根据不同的情况，区别对待。如果是为了查清案件事实、固定证据或抽样取证等，采取了查封、扣押措施，没有告知行政相对人诉权和起诉期限，最后也只作了行政处罚决定书，公民、法人或者其他组织不服该处罚决定提起复议、诉讼，此时的查封、扣押仅仅是行政处罚中的一道程序，应该进行全面审查，查封、扣押严重违法的，就是行政处罚程序违法。如果作为行政处罚前道工序的查封、扣押在作出强制措施决定时已告知诉权和起诉期限的，就应把查封、扣押决定作为一个强制措施行政行为来看待，强制措施和行政处罚是两个独立的具体行政行为。本案中，无锡工商局在查封、扣押丁苯橡胶时，作出了采取行政措施通知书，该通知书向伊尔库公司交代了“如对所采取强制措施不服，可在收到本通知书之日起六十日内向江苏省工商行政管理局申请复议，也可在三个月内向无锡市崇安区人民法院提起诉讼”。在扣留伊尔库公司现金20万元时，也作出了采取行政措施通知书，同样交代了诉权和起诉期限。此时的查封、扣留行为已构成独立的强制措施行政行为。伊尔库公司在法定期限内未提起复议或诉讼，是原告自己放弃了救济途径，此时的查封、扣留行为已经不是行政处罚的重要程序，对查封、扣留行为只作形式审查即可，不必从实体上审查查封、扣留行为有无事实依据和法律依据。伊尔库公司以查封、扣留行为违法而要求撤销行政处罚行为的观点就不能予以采纳。