（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市石景山区人民法院（2004）石行初字第12号。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2004）一中行终字第819号。

2.案由：不服规划行政许可案。

3.诉讼双方：
原告（被上诉人）：朱某（曾用名朱某1），男，1952年5月2日出生，汉族，无业。
委托代理人（一审）：徐毅，北京市隆海律师事务所律师。
委托代理人（二审）：白泽红，北京大道政通律师事务所律师。
委托代理人（一、二审）：贾某，女，51岁，汉族，北京市石景山区粮食局退休工人。
被告：北京市规划委员会，住所地：北京西城区礼士路60号。
法定代表人：陈某，主任。
委托代理人：邹道明，北京市方正律师事务所律师。
委托代理人：林某，男，北京市规划委员会石景山分局干部。
第三人（上诉人）：朱某2，女，1937年2月9日出生，汉族，北京市石景山区八大处农工商公司退休人员。
委托代理人：蒋文，北京市江山律师事务所律师。
委托代理人：朱某3，男，1973年9月30日出生，汉族，无业。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市石景山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：侯桂珍；代理审判员：滕恩荣、易珍春。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：娄宇红；审判员：李纪红；代理审判员：何君慧。

6.审结时间
一审审结时间：2004年8月11日。
二审审结时间：2004年11月19日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：北京市石景山区规划管理局（以下简称区规划局）于2000年6月15日对朱某2作出的［2000］石规建个农字第0066号建设工程规划许可证（以下简称规划许可证）中决定，位于石景山区XXX村16号房屋翻建（建设规模125.22平方米）符合市规划要求，准予建设。

2.原告朱某及其委托代理人诉称：福田寺16号院的宅基地系1970年由石景山区福西生产队批给原告使用，并批准其在房基地上建房4间。1989年和2000年，原告分别对宅基地上的原有房屋进行翻建和增建，现该房基地上共有房屋21间。2002年3月，原告与朱某2就房基地上的房屋权属发生争议，原告诉至法院。在诉讼中，原告方知两次翻建房屋的手续均被批给了朱某2。2004年4月2日，北京市第一中级人民法院（2004）一中行终字第230号行政判决书，判决撤销了北京市石景山区国土资源和房屋管理局（以下简称区房地局）于2000年6月6日作出的［2000］石确权字第0173号石景山区私有房屋确权审批表（以下简称私有房屋确权审批表）。由于该表为规划审批翻建房的前置手续，所以被告作出的规划许可证失去合法的依据。并被告违反了石政发［1993］11号《石景山区关于农民私有房屋翻建、扩建工程的审批管理办法》中的第一条第一款、第三款和第三条的审批程序，同时严重地侵犯了原告的宅基地的使用权和房屋所有权。故原告诉请法院撤销区规划局于2000年6月15日向朱某2颁发的［2000］石规建个农字第0066号建设工程规划许可证；诉讼费由被告承担。

3.被告北京市规划委员会（以下简称市规委）及其委托代理人辩称：区规划局作出该建设工程规划许可证是基于自己的法定职责。根据《中华人民共和国城市规划法》和《北京市城市规划条例》有关规定，翻建、扩建建筑物必须持有关批准文件向区、县规划局提出申请，由区、县规划局核发建设工程规划许可证。区规划局是严格按照法定程序和条件核发建设工程规划许可证的。由于朱某2申请的是翻建房屋没有扩建，此项审批和常住户口无关联性。朱某2申请翻建房屋时，没有提供房屋产权证和土地使用证，所以规划部门要求其持相关材料到房地局申请确权，之后才能来规划局办理规划许可证。虽然石景山区法院行政判决书和北京市第一中级人民法院行政判决书撤销了区房地局作出的私有房屋确权审批表，但根据北京市第一中级人民法院（2003）一中民终字第8221号民事判决书确认，石景山区XXX村16号院内的房产权应归朱某2所有，因此不存在因区规划局审批而侵犯朱某房屋产权的问题。由于朱某2在该院内有房屋产权，是历史形成的，而非因规划部门审批造成的，所以不存在侵犯朱某土地使用权的情况。由于院内房屋归朱某2所有，不存在共有，所以在审批建设工程规划许可时，区规划局没有违反石政发［1993］11号办法第一条第三款的规定。虽然法院撤销了区房地局的确权证明，但朱某也未能提供合法的房屋产权人的有效证明，不能确认其为房屋的所有权人。故区规划局不能撤销规划许可证，必须在有关部门确认新的房屋产权人后，区规划局方可变更规划许可证。答辩人履行自己的法定职责，依据法律程序所作的规划许可证不应被撤销，请求法院驳回原告诉讼请求。

4.第三人朱某2及其委托代理人述称：同意被告的答辩意见。原告方不具备诉讼主体资格，属于法律规定的诉讼主体不适格；北京市第一中级人民法院（2003）一中民终字第8221号民事判决书已经生效，该判决已判定XXX村16号房屋的所有权为第三人；石景山区法院审理朱某离婚案件中，法庭记录可以证实，原告认可XXX村16号的宅基地产权与原告没有关系，而且调解书也可以证明房屋产权与原告没有任何关系；八大处村委会2004年6月11日出具的证明，也可以证明XXX村16号的房屋与原告没有关系。综上，根据行政诉讼法的规定，原告应当证明具体行政行为侵犯其合法权益，才可以起诉。根据现有材料看，原告不是XXX村16号的产权人，同样村委会也没有批给其宅基地，所以与原告没有任何利害关系，请法庭裁定驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
北京市石景山区人民法院经公开审理查明：第三人与原告系姑侄关系。2000年4月28日，朱某2到区规划局申请翻建XXX村16号院前院西房、南房、东房。区规划局因朱某2没有按照有关规定要求，提交经房地局核发的房屋所有权证和土地使用权证，故要求朱某2持原审批宅基地时的材料和区农委证明，到区房地局进行产权确认。朱某2到区房地局在填写私有房屋确权审核表时具结申请翻建房屋理由是：西房、东房、南房自己建，房地产权无争议，所述一切由本人负责。2000年5月8日，石景山区八大处村民委员会在该表签署“情况属实”的意见并加盖公章。2000年6月6日区房地局在该表中确认：坐落于XXX村16号院内（前院）的东、西房及南房产权归朱某2所有（计124.6平方米）。朱某2将区房地局作出的石景山区私有房屋确权审核表交给区规划局。区规划局于2000年6月15日对朱某2作出［2000］石规建个农字第0066号建设工程规划许可证，该规划许可证决定，位于石景山区XXX村16号房屋翻建（建设规模125.22平方米），符合市规划要求，准予建设。该规划许可证附件中附有下列文件：（1）石景山区农民私有房屋建设审批表。（2）平面位置图。（3）石景山区私有房屋确权审核表。此后朱某2根据该规划许可证的内容翻建了房屋。
2002年3月，原告与第三人就XXX村16号院内的房屋权属发生争议，原告诉至北京市石景山区人民法院，要求将该院房屋全部产权确权给原告。该法院经审理以（2002）石民初字第2872号民事判决书驳回朱某诉讼请求。朱某不服提出上诉。北京市第一中级人民法院作出（2003）一中民终字第8221号民事判决书驳回上诉，维持一审判决。由于原告在民事诉讼中得知朱某2申请翻建前院西房、南房、东房房屋时，得到了区房地局颁发私有房屋确权审核表及区规划局颁发的规划许可证。此后，原告向北京市石景山区人民法院提起行政诉讼，要求撤销区房地局作出的私有房屋确权审核表。在庭审中原告出示商某于2003年8月20日所作书面证言，该证言内容是：“1970年我是福西队的党支部书记，当时朱某来找批宅基地，经几位队干部研究决定，将陈孝西边的地批给朱某，并同意朱某盖3间北房及一个耳房，但要求朱将原来的旧房拆除，将原来的宅基地交回生产队。”2003年8月22日，石景山区八大处村民委员会在商某该证言材料上签署“根据当时审批办法，认为情况属实。在房基地内建房，家庭内部出资情况，村委会不予认定”的意见并加盖公章。该法院经审理以（2003）石行初字第19号行政判决书，判决撤销了区房地局向朱某2颁发的私有房屋确权审批表。朱某2不服提起上诉。2004年4月2日北京市第一中级人民法院作出（2004）一中行终字第230号行政判决书。该判决书认为，朱某2持房屋确权审核表到区房地局申请对XXX村16号院内的东、南、西房进行确权，该局在对上述房屋土地相关权利行使确认职责时，应当对上述审核表填写内容及相关证明文件依法进行审查。朱某于2002年向一审法院提起民事诉讼，要求确认XXX村16号院18间房屋产权归其所有，说明其与朱某2之间，对上述房屋确权审核表其具结意见中所填“房地产无争议”不是事实；八大处村委会在该表中所填意见与其出具的相关证明材料中的意见亦存在矛盾；区房地局据此在该表中签署“坐落于XXX村16号院内（前院）的东房、西房及南房归朱某2所有”的确权意见根据不足。二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。
在本案诉讼期间，涉案的XXX村16号院被拆迁，拆迁款由第三人领取。
在本案审理期间，一审法院根据案件具体情况安排了证据交换，但原告与第三人均在不具备正当事由，且未向法院提出申请，未经法院准许的情况下，于庭审过程中向法院分别提交了其在证据交换及开庭审理前均未向法院提交过的证据。原告逾期提交的证据是：第三人朱某2持有的［2001］石规建个农字第0051号建设工程规划许可证。第三人逾期提交的证据是：2004年6月11日石景山区八大处村民委员会在曹某面证言签署意见的材料。
上述事实有下列证据证明：
1.［2000］石确权字第0173号石景山区私有房屋确权审批表。该证据证明，朱某2到区房地局办理私有房屋确权审核表的有关情况。
2.［2000］石规建个农字第0066号建设工程规划许可证有附件。该证据证明，朱某2到区规划局办理建设工程规划许可证的有关情况。
3.（2002）石民初字第2872号民事判决书。该证据证明，原告与第三人之间的身份关系、XXX村16号院内建房情况及双方民事争议、民事诉讼的有关情况。
4.（2003）一中民终字第8221号民事判决书。该证据证明的内容与证据3相同。
5.2003年8月22日石景山区八大处村民委员会在商某书面证言签署意见的材料。该证据证明，原告与第三人就XXX村16号院的宅基地使用权具有争议的情况。
6.（2003）石行初字第19号行政判决书。该证据证明，原告认为区房地局作出的［2000］石确权字第0173号石景山区私有房屋确权审批表存在错误，向法院提出行政诉讼，法院判决撤销该确权审批表的有关情况。
7.（2004）一中行终字第230号行政判决书。该证据证明的内容与证据6相同。
8.各方当事人的有关陈述。该证据证明与本案有关的其他有关情况。

（四）一审判案理由
北京市石景山区人民法院根据上述事实和证据认为：由于朱某与朱某2就XXX村16号院的宅基地使用权具有争议，因此朱某与区规划局针对XXX村16号院向朱某2作出的建设工程规划许可证具有利害关系，故朱某作为本案原告提出诉讼，主体资格适格。根据《北京市人民政府贯彻实施国务院关于加强城乡规划监督管理通知的意见》京政发［2002］第33号第九条有关规定，区规划局现已改为市规委的派出机构。原告朱某针对区规划局在2000年6月15日作出的［2000］石规建个农字第0066号建设工程规划许可证，以市规委为被告提起行政诉讼，被告主体资格适格。根据《北京市城市规划条例》第三十二条规定，新建、翻建建筑物等，必须持有关批准文件向市或者区、县规划局提出申请。1993年石景山区人民政府依据《北京市人民政府关于郊区城镇和农村建设规划管理的若干规定》的精神，制定了《石景山区关于农民私有房屋翻建、扩建工程的审批管理办法》，该办法第一条规定，凡属石景山区村镇的农民，在原有宅院翻建、扩建私有房屋，须持以下证件：经区房地局核发的房屋所有权证和土地使用权证（无证者，需持原审批宅基地时的材料和区农委证明，到区房地产局进行确认）。由于本案被诉的建设工程规划许可证据以作出的依据之一，即石景山区私有房屋确权审核表已被法院生效判决予以撤销，因此区规划局作出的该规划许可行政行为，缺乏事实依据，原告请求撤销区规划局向第三人颁发的该规划许可证，法院予以支持。原告提交的朱某2［2001］石规建个农字第0051号建设工程规划许可证及第三人提交的2004年6月11日石景山区八大处村民委员会在曹某面证言签署意见的材料，系法院指定交换证据之日即2004年6月9日后提交，属于逾期提供证据，视为放弃举证权利，法院不予采纳。

（五）一审定案结论
北京市石景山区人民法院依据《北京市城市规划条例》第三十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1目，作出如下判决：
撤销北京市石景山区规划管理局对朱某2作出的［2000］石规建个农字第0066号建设工程规划许可证。
诉讼费80元，由被告北京市规划委员会负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人朱某2诉称：由于一审法院漏判上诉人提交的有些证据材料，错误地判定上诉人放弃举证权利，错误认定朱某具有诉讼主体资格，认定证据及适用法律、法规均有错误，因此提出上诉，请求撤销一审判决。
（2）被上诉人朱某辩称：同意一审法院判决结果。
（3）原审被告市规委未提出上诉，但不同意一审判决。

2.二审事实和证据
北京市第一中级人民法院查明的事实与认定的证据与一审法院相同。

3.二审判案理由
北京市第一中级人民法院根据上述事实与证据认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条之规定，行政机关作出具体行政行为的主要证据不足的，人民法院应当判决撤销该具体行政行为。区规划局颁发规划许可证的主要依据，即《石景山区私有房屋确权审核表》已被法院生效判决予以撤销，故区规划局作出的规划行政行为缺乏事实依据，应予撤销。朱某2提交的证据材料不能推翻对本案事实的认定，一审法院未将上述证据材料作为认定事实的依据并无不妥。与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。朱某有权就区规划局作出的具体行政行为提起行政诉讼，其主体资格适格。朱某2要求撤销一审判决的上诉请求，缺乏事实和法律依据，不应予以支持。二审法院同意一审法院对于被上诉人提交的朱某2［2001］石规建个农字第0051号建设工程规划许可证及上诉人提交的2004年6月11日石景山区八大处村民委员会在曹某面证言签署意见的材料的认证意见。

4.二审定案结论
北京市第一中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案的焦点是法院在行政诉讼中对于各方当事人提交的证据应如何认定的问题。
首先，行政机关在具体行政行为作出后取得的证据能否成为证明其作出的具体行政行为合法的依据。
《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中第三十条规定：下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据：（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据。……最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第六十条规定：下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（1）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或在诉讼程序中自行收集的证据。……以上法律及有关司法解释对于行政机关在作出具体行政行为后取得的证据的效力问题作出了很清晰的结论，即行政机关在作出具体行政行为后自行收集的证据不能作为认定其已作出的具体行政行为合法的依据。
本案中，区规划局在2000年作出向第三人朱某2颁发的规划许可证时，原告朱某与第三人朱某2尚未对规划许可证指向的对象，即XXX村16号院内房屋发生争议，因此在当时也就不存在法院关于该院房屋的民事确权判决，所以当时区规划局作出规划许可证时所依据的证据自然也就不会是后来的民事确权判决，而是在此之前区房地局对该院房屋作出的私有房屋确权审核表。这在由被告提供的规划许可证的附件中，区规划局有明确记载。而且原告与第三人就该院内房屋发生争议是在2002年才发生的事情，而被告在诉讼中作为证明规划许可证合法的北京市第一中级人民法院民事判决书系在2003年才产生的，这与规划许可证的作出已有三年之隔了，这种时间上的间隔性也决定了该民事判决书不可能成为本案被诉具体行政行为合法性的依据。
以上的事实与法律、司法解释的规定均说明被告市规委要求以在具体行政行为作出之后产生的民事判决书作为具体行政行为合法性依据的抗辩理由，无论在事实上还是在法律上都是不能成立的。在区房地局作出的私有房屋确权审核表被法院依照法定程序予以撤销后，区规划局作出的规划许可证的合法性依据也就随之不存在了，因此一审法院据此以被诉具体行政行为主要证据不足为由判决撤销该具体行政行为的意见是正确的。二审法院据此判决维持一审判决也是正确的。
其次，各方当事人在诉讼过程中的举证期限内提交的数份证据证明同一事实，其证据的证明效力应如何认定。
最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；（二）鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；（三）原件、原物优于复制件、复制品；（四）法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；（五）法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；（六）原始证据优于传来证据；（七）其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；（八）出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；（九）数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据。”第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”第五十四条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无须质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”上述司法解释的有关规定，对于有关证据效力的认定作出了清晰的规定，即我国行政诉讼中对于证据的认定采用的是法定证据原则与自由心证原则相结合的证据认定原则。在我国行政诉讼中，司法解释已明确规定有关国家公文、档案材料等证据证明效力高于一般书证、证人证言，生效裁判文书可以直接作为定案依据。但法官在认定证据过程中又不能机械套用这个原则，还应对全部证据结合案件的具体情况，运用有关逻辑推理、生活经验，遵循法官职业道德逐一、综合进行审查，当发现有关国家公文、档案材料等具有高证明效力的证据，甚至裁判文书确有错误时，应客观公正全面作出对证据的判断认定。换言之，我国以司法解释形式确定了证据的证明效力，但这仅在诉讼中原则适用，重要的还要根据个案具体情况客观、公正予以适用。
本案中，第三人向法院提交了大量证人证言及其他有关证明材料，用以证明其对于XXX村16号院内有关房屋拥有所有权。但由于区房地局作出的房屋确权审核表已被两审法院生效判决书予以撤销，且两审法院生效判决书不存在错误，因此第三人提交的大量证人证言及其他有关证明材料均不能推翻两审法院判决确认的事实与判决结果。故本案中两审法院对于这些证据均未予采纳的认证意见是正确的。
再次，原告、第三人在诉讼中逾期提交的证据应如何予以认定。
行政诉讼法制订时，立法者主要考虑的是约束行政机关举证行为，要求行政机关举证规范，因此在行政诉讼法中的举证期限的要求主要是针对行政机关制订的行为规范，而对于原告与第三人的举证要求则未予规定。但在司法实践中，由于原告与第三人利用这点立法上的空白，滥用举证权利，有的甚至以要求数次补充证据来恶意拖延行政诉讼过程，使得有限审判资源被浪费。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》出台后，对于原告与第三人的举证期限有了明确规定，从而使得行政诉讼的举证制度更加科学。该司法解释第七条规定：“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”第二十一条规定：“对于案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”可见，行政诉讼过程中，如果法院根据案件的具体情况安排了证据交换，则原告与第三人应在证据交换之日向法院提交证据；如果未安排证据交换，则原告与第三人应在开庭审理前提交证据。如果原告与第三人不能在上述期限内提交证据，应同时具备四个条件方能延期提交：（1）具有正当事由；（2）向法院提出申请；（3）经法院准许；（4）须在庭审过程中的法庭调查阶段提交。以上四个条件缺失任何一项，均会导致逾期提交证据的后果，即被法院视为放弃举证权利。
本案一审诉讼过程中，原告提交的朱某2［2001］石规建个农字第0051号建设工程规划许可证，及第三人提交的2004年6月11日石景山区八大处村民委员会在曹某面证言签署意见的材料，由于不具备司法解释规定的延期提交证据的条件，均属于逾期提供的证据，因此被一审法院视为放弃举证权利，未予认定是正确的。二审法院同意了一审法院对此的认证意见也是正确的。
应当特别指出的是，行政诉讼案件中除了原告必须在起诉时应当提供其符合起诉条件的证据材料外，原告与第三人提交的其他证据均不属于必须提交的证据，即原告与第三人对于其他证据的提交与否均不影响被告对其作出具体行政行为的举证责任。
（北京市石景山区人民法院　滕恩荣）