(一)首部
1.判决书字号
一审判决书:河南省荥阳市人民法院(2004)荥行初字第22号。
二审判决书:河南省郑州市中级人民法院(2004)郑行终字第225号。
3.诉讼双方
原告(上诉人):沙某,女,回族,生于1953年3月16日,初中文化,下岗工人,现住河南省郑州市。
被告(被上诉人):河南省荥阳市国土资源局。
法定代表人:许某,该局局长。
委托代理人:李某,该局工作人员。
委托代理人:刘某,该局工作人员。
5.审判机关和审判组织
一审法院:河南省荥阳市人民法院。
合议庭组成人员:审判长:黄花香;审判员:赵勇、禹爽。
二审法院:河南省郑州市中级人民法院。
合议庭组成人员:审判长:丁岩;审判员:李新红、张晓炳。
6.审结时间
一审审结时间:2004年8月26日。
二审审结时间:2004年10月25日。
(二)一审诉辩主张
1.被诉具体行政行为:2004年2月10日,被告荥阳市国土资源局作出《关于沙某1草契法律效力的答复》,依据河南省“三厅一院”豫城乡字(1984)第16号文件《关于执行〈河南省村镇建房用地管理实施办法〉几个问题的联合通知》中关于土地证的法律效力问题的规定,认定原告沙某提交的沙某1 1954年草契已失去法律效力。
2.原告沙某诉称:2002年8月,西气东输工程路过荥阳贾峪镇马沟村。施工过程中,因施工方的过错挖毁了原告家祖坟。原告拿出祖上1954年政府颁发的买地契约,要求政府赔偿,而被告却作出《关于沙某1草契法律效力的答复》认定契约无效。被告该答复认定内容没有依据,且认定程序不符合法律规定,请求人民法院予以撤销。
3.被告荥阳市国土资源局辩称:我局作出的《关于沙某1草契法律效力的答复》是不具有强制力的行政指导行为,不属于行政诉讼受案范围,且未对原告造成实际影响。被告作出的答复事实清楚、证据确凿,请求法院依法驳回原告起诉。
(三)一审事实和证据
河南省荥阳市人民法院经审理查明:1954年,原告沙某之父沙某1与原荥阳县四区祖始乡马沟村村民马某签订了买地契约即草契,在向荥阳县政府交纳契税后,买得现位于荥阳市贾峪镇马沟村的面积为玖分玖厘肆土地一处作为坟地,并长期使用。2002年西气东输管线在马沟村处穿越沙某1坟地。原告沙某要求赔偿。2004年2月9日,原告沙某持1954年沙某1草契向被告荥阳市国土资源局申请换发土地使用证。2004年2月10日,被告荥阳市国土资源局作出《关于沙某1草契法律效力的答复》,依据河南省“三厅一院”豫城乡字(1984)第16号文件《关于执行〈河南省村镇建房用地管理实施办法〉几个问题的联合通知》中关于土地证的法律效力问题的规定,认定原告沙某提交的沙某11954年草契已失去法律效力。原告沙某不服,诉至法院,请求撤销《关于沙某1草契法律效力的答复》。
上述事实有下列证据证明:
原告在法定举证期限内提供的证据有:
1.郑州三棉厂离退休办证明一份,主要内容是沙某2、沙某3系该厂退休工人,于1954年9月进厂。
2.郑州市中原区牛砦村委会证明一份,主要内容是沙某祖父沙某4、父亲沙某1于1954年以前在牛砦村居住,其家坟地已迁入荥阳马沟村。
3.现场证明一份,主要内容是西气东输管线在马沟村处穿越沙某1坟地一处。
4.1954年沙某1草契一份。
被告在法定举证期限内提供的证据有:
1.沙某家族坟墓位置图。
2.《西气东输马沟段有关坟墓的处理办法》。
以上证据经庭审质证,被告对原告提供的证据均无异议。原告对被告提供的证据2无异议;对被告提供的证据1有异议,认为与事实不符。法院认为:原告提供的证据1缺乏证据的关联性,不予采信;原告提供的其他证据被告未提出异议,予以采信。被告提供的证据2原告未提出异议,予以采信。被告提供的证据1缺乏证据的关联性,不予采信。
(四)一审判案理由
河南省荥阳市人民法院根据上述事实和证据认为:被告荥阳市国土资源局作出的《关于沙某1草契法律效力的答复》是其针对原告沙某本人并就沙某持有的1954年沙某1草契作出的具体行政行为,属于行政诉讼的受案范围。被告辩称其作出的答复属行政指导行为,不属于行政审判受案范围的辩解理由不能成立。
根据1950年颁布的《土地改革法》和1954年《宪法》的规定,国家依法保护农民的土地所有权,允许出租、买卖土地。原告持有的1954年沙某1草契是具有土地所有权证书性质的文书,在当时是受国家政策法律保护的。但在农业社会主义改造完成后,农村土地属于集体所有。中共中央1962年9月公布的《农村人民公社工作条例(修正草案)》第二十一条明确规定:“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖”。《中华人民共和国宪法》第十条明确规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有……任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定:中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此,村镇土地自《农村人民公社工作条例修正草案》公布后,社员只有使用权没有所有权。沙某11954年草契已不受国家法律政策保护,被告荥阳市国土资源局认定沙某11954年草契无效是正确的。原告沙某要求撤销《关于沙某1草契法律效力的答复》的诉讼请求本院不予支持。
(五)一审定案结论
河南省荥阳市人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定,作出如下判决:
驳回原告沙某的诉讼请求。
案件受理费100元,由原告负担。
(六)二审情况
1.二审诉辩主张
(1)上述人沙某诉称:1)被上诉人不具有作出《关于沙某1草契法律效力的答复》的主体资格。被上诉人只是县政府的一个职能部门,没有确认该草契的权力,被上诉人的答复是一种越权行为。2)上诉人的主张是土地使用权,不是所有权,政府许可不能撤销。请求撤销荥阳市国土资源局作出的《关于沙某1草契法律效力的答复》。
(2)被上诉人荥阳市国土资源局辩称:1)上诉人提供的草契上面加盖的是原荥阳县第四区祖始乡人民政府的印,并非原荥阳县人民政府的行政行为;盖有荥阳县人民政府印的是当事人纳税发票。该草契属买卖契约,早已不具有法律效力。答辩人为上诉人作出的答复适用法律、法规正确,事实清楚,程序合法,符合法定主体,不存在越权行为。2)上诉人提供的草契是在土地私有的情况下,国家发给公民以保护其合法权益的凭证,在农业社会主义改造完成以后,土地归集体所有和全民所有,土改时颁发的土地证,就失去了原有的效力。另国家法律也没有对坟地确定使用权进行界定,因此上诉人的使用权就无权谈起。请求驳回上诉,维持原判。
2.二审事实和证据
河南省郑州市中级人民法院经审理查明:1954年,上诉人沙某之父沙某1与原荥阳县第四区祖始乡马沟村村民马某签订了买地契约即草契,在向原荥阳县政府交纳契税后,买得现位于荥阳市贾峪镇马沟村的面积为玖分玖厘肆土地一处作为坟地,并长期使用。2004年2月9日,沙某持1954年沙某1草契向荥阳市国土资源局申请换发土地使用证。2月10日,荥阳市国土资源局作出《关于沙某1草契法律效力的答复》,依据河南省“三厅一院”豫城乡字(1984)第16号文件《关于执行〈河南省村镇建房用地管理实施办法〉几个问题的联合通知》的规定,认定沙某提交的沙某11954年草契已失去法律效力。沙某不服,提起诉讼,请求撤销《关于沙某1草契法律效力的答复》。
另查明,上诉人沙某提供的买字第962号纸契系1954年3月10日颁发,盖有“荥阳县人民政府”的印章,该级契上粘贴有草契(盖有“荥阳县第四区祖始乡人民政府”印章)和契税收据(盖有“荥阳县人民政府财政科”印章)。
3.二审判案理由
河南省郑州市中级人民法院认为:根据《中华人民共和国土地管理法》、《河南省实施〈土地管理法〉办法》的规定,土地所有权和使用权由县级以上人民政府登记,核发证书,确认所有权和使用权;土地登记发证的具体工作由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。沙某提交的沙某1于1954年纸契上盖有原荥阳县人民政府的印章,被上诉人荥阳市国土资源局以自己的名义对沙某作出答复,认定该纸契已失去法律效力,没有法律依据,属超越职权,应予撤销。上诉人沙某认为被上诉人超越职权的上诉理由成立,本院予以支持。一审判决驳回沙某的诉讼请求错误,应予撤销。
4.二审定案结论
河南省郑州市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项之规定,作出如下判决:
1.撤销荥阳市人民法院(2004)荥行初字第22号行政判决;
2.撤销荥阳市国土资源局2004年2月10日对沙某作出的《关于沙某1草契法律效力的答复》。
(七)解说
本案主要涉及以下几个问题。
1.本案被告作出的《关于沙某1草契法律效力的答复》是行政指导行为还是具体行政行为。
行政指导行为是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内,为适应复杂多变的经济和社会生活需要,基于国家法律原则和政策,在行政相对方同意或协助下,适时灵活地采取非强制性手段,以有效地实施一定行政目的,不直接产生法律效果的行为。在实践中,行政机关进行行政指导主要以指导、劝告、建议、鼓励等柔性的非强制性的方式进行,并辅以利益引导,向特定行政相对方施加作用和影响,以促使其为一定行为或不为一定行为,从而达到一定的行政目的。行政相对方是否接受行政指导,由其自主选择。因行政指导行为没有法律强制力,所以对行政指导行为不服提起诉讼的,不属于行政诉讼受案范围。本案被告对原告持有的1954年原荥阳县人民政府颁发的沙某1草契法律效力作出的答复,是对该草契是否具有法律效力的一种确认行为,该确认行为直接影响到草契上的权利人行使申请换发新证权(延续草契法律效力)及占用该草契上确定的土地的赔偿请求权等实体权利,并且被告作出的答复中,对草契这一法律事实是否有效引用有具体的法律依据,对草契法律效力问题给予了很明确的认定,该认定结果能够直接影响到权利人行使草契权利和履行有关义务,因而是具体行政行为,而不是行政指导行为,权利人对答复不服提起诉讼应属于行政诉讼受案范围,一审对此予以认定是正确的。
2.原告持有的1954年沙某1草契是否具有法律效力。
对这一问题的提出是来自于原告在行政起诉书中认为被告作出的答复认定内容没有依据的一个起诉理由,一审法院对于这个草契法律效力的认定意见与被告是一致的,认定该草契现已失去法律效力的法律依据是比较充分的,理由也是比较充足的,笔者也同意这一认定。因为在我国农业社会主义改造完成前,国家承认土地私有权,允许土地出租、买卖,否则,当时的荥阳县人民政府也不会给原告的父亲沙某1购买土地作坟地办理合法手续,该草契在当时是受国家政策法律保护的。但在农业社会主义改造完成后,根据我国社会主义性质和制度,对土地的所有权、使用权及其管理问题,国家出台和修改了一系列法律进行调整和规范,其中包括对1954年宪法的修改,有关的法律都对我国的土地归谁所有作出了明确的规定,那就是实行土地社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制,不允许个人享有土地所有权,那么,原告持有的证明土地所有权归个人所有的草契因新法的生效自然就失去了其原有的法律效力。
3.被告作出的答复是否为越权行为。
根据我国《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的规定,土地行政主管部门的职责任务是贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针,全面规划,加强监督与管理,保护、开发土地资源,制止乱占耕地和滥用土地的行为。至于农民集体所有的土地以及单位和个人依法使用的国有土地的所有权、使用权问题,是依法由县级以上人民政府登记,核发证书,确认所有权和使用权,土地登记发证工作具体由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。被告作为县级人民政府土地行政主管部门,依据其职责权限,其对原告提交的1954年沙某1草契的法律效力是无权给予确认的,因为确认土地所有权和使用权的权力依法应由县级以上人民政府行使,而不是由作为县级人民政府土地主管部门的被告来行使,被告以自己的名义对原告提交的草契的法律效力问题作出的认定明显是超越职权,是纵向越权,即被告行使了本应由其上级机关行使的职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第4目的规定,依法应予撤销,而不顾及被告越权所作的答复的内容的正确与否。所以,二审撤销一审驳回原告诉讼请求的判决并撤销被告的答复是正确的。
(河南省荥阳市人民法院 杨峰岭 李逊仙)
案例来源:国家法官学院,中国人民大学法学院 《中国审判案例要览.2005年行政审判案例卷》 中国人民大学出版社 第160 - 165 页