（一）首部

1.判决书字号：江苏省南通市中级人民法院（2004）通中行初字第0018号。

2.案由：诉市政府不履行行政复议法定职责。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：陈某，男，1944年10月1日生，汉族，江苏省如皋市人，农民，住江苏省如皋市。
委托代理人：周某，男，1944年10月4日生，汉族，江苏省如皋市人，农民，住江苏省如皋市。
委托代理人：张某，男，1969年9月12日生，汉族，江苏省如皋市人，农民，住江苏省如皋市。
被告（被上诉人）：江苏省如皋市人民政府。
法定代表人：周某1，市长。
委托代理人：詹某，江苏省如皋市人民政府干部。
第三人：李某，男，1968年9月25日生，汉族，江苏省如皋市人，农民，住江苏省如皋市。
委托代理人：李晓阳，江苏省如皋市下原法律服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省南通市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：高鸿；审判员：施汉忠；代理审判员：郭德萍。

6.审结时间：2004年8月16日。

（二）诉辩主张

1.具体行政行为：2004年4月25日，原告以如皋市国土资源局于2003年4月8日向第三人李某颁发皋房证字［2003］第2925号如皋市居民建房用地许可证侵犯其其他土地使用权为由，向被告申请行政复议。被告经审查后认为原告曾于2003年11月以同一理由申请过行政复议，且被告已经作出维持的复议决定，故原告属重复申请复议，不符合法律规定的受理条件。2004年5月8日，被告作出［2004］皋复（不）字第6号不予受理决定书。

2.原告陈某诉称：原告曾于2003年11月14日，以如皋市国土资源局向李某颁发如皋市居民建房用地许可证的行为侵犯其宅基地使用权为由向被告申请复议。被告认为如皋市国土资源局的具体行政行为未侵犯原告宅基地使用权，并作出了维持如皋市国土资源局颁证行为的［2003］皋复字第53号行政复议决定书，原告对此无异议。但原告又发现如皋市国土资源局的颁证行为存在侵犯原告其他土地使用权的事实，于2004年4月25日向被告提起撤销皋房证字［2003］居民建房用地许可证的复议申请，被告以同一理由属重复申请不符合受理条件为由，于同年5月8日作出［2004］皋复（不）字第6号不予受理决定书。原告认为两次申请被告复议的事实和理由均不相同，被告作出不予受理决定的行政行为与法相背。请求法院确认［2004］皋复（不）字第6号不予受理决定的具体行政行为违法，判令被告按照原告复议申请作出复议决定。

3.被告江苏省如皋市人民政府辩称：原告的起诉不符合法律规定的受理条件。原告申请复议解决纠纷案不属于复议前置；原告提起本诉没有法律依据；原告依法保护自己的合法权益应寻求其他合法途径。被告作出不予受理决定正确。如皋市国土资源局向第三人颁发如皋市居民建房用地许可证行为合法，并未侵犯原告的合法权益，其所许可第三人使用的建房用地与原告所使用的土地不存在重叠的事实。原告以相同的事实和理由申请行政复议，属重复申请。请求法院驳回原告的起诉。

4.第三人李某述称：第三人未提交书面诉称意见，且未提供证据材料。在庭审中，第三人同意被告的答辩意见。

（三）事实和证据
江苏省南通市中级人民法院经公开审理查明：原告与第三人系同组村民，西东相邻。原告与西邻龚某户无界址争议，第三人与东邻邹某户亦无界址争议。2004年4月8日，如皋市国土资源局向第三人颁发了皋房证字［2003］第2925号如皋市居民建房用地许可证，该证书载明第三人新建楼房建筑占地面积105平方米，宅基地面积为146.9平方米。该证书所附示意图上标明第三人楼房占地东西长为13.1米，南北宽为8米；其位置东至邹某界0.55米，西至原告界2.8米。原告认为该居民建房用地许可证造成其与第三人宅基地重叠，侵犯其合法权益，于同年10月31日申请被告行政复议。2004年4月2日，被告经复议认为农村村民只有一处宅基地，原告经数度翻建房屋，其宅基地面积亦有所变化，对原告所享有的宅基地应以最后一次经有权部门批准的结果为准。如皋市原下原乡人民政府于1998年对原告申请建房的审批内容符合法律和政策规定，其审批表真实有效，两户宅基地并无重叠。如皋市国土资源局对第三人作出的颁证行为不存在侵犯原告宅基地使用权的事实，遂作出维持如皋市国土资源局皋房证字［2003］第2925号如皋市居民建房用地许可证的复议决定。同年4月25日，原告以皋房证字［2003］第2925号如皋市居民建房用地许可证侵犯其其他土地使用权为由，再次向被告申请行政复议，要求撤销如皋市国土资源局上述颁证行为。被告认为原告于2003年11月以同一理由已申请过行政复议，要求撤销同一许可证，被告已经作出了生效的行政复议决定。因此，原告的申请属重复申请，不符合法律规定的受理条件。5月8日，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定作出［2004］皋复（不）字第6号不予受理决定书。原告不服，于2004年7月20日向法院提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.被告于2004年5月8日作出的［2004］皋复（不）字第6号不予受理决定书，证明被诉具体行政行为的合法性。
2.2004年4月25日陈某向被告提交的复议申请书，证明原告重复申请行政复议。
3.被告于2004年4月2日作出的［2003］皋复字第53号行政复议决定书，证明被告对原告的申请已经受理并作出了生效的复议决定。
4.被告于2004年5月8日制作的询问笔录，证明原告属重复申请，且被告已告知其对界址争议可申请确权。
5.2003年10月31日陈某提交的行政复议申请书，证明原告属重复申请。
6.2003年11月陈某给被告的信函，证明原告第二次申请复议时的观点在第一次申请时已经提出。
7.2004年1月5日李某1（系原告之婿）给被告的信函及被告于2004年4月1日制作的质证记录，证明原告第二次申请复议时的观点在第一次申请时已经提出。
8.2003年4月8日如皋市国土资源局向第三人李某颁发的如皋市居民建房用地许可证，证明被申请复议具体行政行为的存在和合法。
9.被告工作人员绘制的现场平面示意图，说明争议土地的现状。

（四）判案理由
江苏省南通市中级人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国行政复议法》第二条的规定，行政复议是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出审查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。由此可见，行政复议是复议机关对因特定具体行政行为而引发的发生在特定当事人之间的行政纠纷进行评判的活动，其目的是为了纠正违法或不当的具体行政行为，是行政机关进行内部监督的重要手段。
“一事不再理”原为人民法院受理案件所应遵循的一项基本原则，其目的在于维护法律的统一性、稳定性和权威性。《中华人民共和国行政复议法》虽未有具体条文对这一原则进行明确规定，但作为一种裁判行政纠纷的、具有准司法性质的活动，行政复议无疑也应适用“一事不再理”的原则。这一原则不仅适用于行政复议机关，对特定行政纠纷当事人也同样具有拘束力。
就本案而言，原告两次提起行政复议针对的是如皋市国土资源局作出的同一颁证行为，这是各方当事人均不持异议的事实。由于原告所持异议的颁证行为已经被告所作复议决定所维持，也就是说，被告对这一颁证行为的合法性和适当性已经予以了认可，而且这一认可因原告未在法定期限内提起行政诉讼而发生了法律效力。在此情形下，原告再次要求被告启动行政复议程序审查同一颁证行为，显然有悖于“一事不再理”基本原则。
关于原告以两次复议申请的理由不同而认为本案被告应当受理其复议申请的主张，本院认为，虽然原告两次复议申请所主张的分别为宅基地使用权和其他土地使用权，虽然名称不同，但其指向的土地范围是一致的。因而，原告所称的不同事实和理由客观上并不存在。
需要明确的是，由于本案原告及第三人因屡次建房等因素的影响，原告与第三人之间客观上存在着土地界址不清的事实。对此，双方均可要求有关部门进行依法处理。从这一角度而言，原告认为如皋市国土资源局对第三人作出的颁证行为侵犯其其他土地使用权也缺乏基本依据。
综上所述，由于原告的复议申请不符合受理条件，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定所作出的不予受理决定书并无不当，并不侵犯原告的合法权益，原告的起诉理由不能成立，法院不予采纳。

（五）定案结论
江苏省南通市中级人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决：
驳回原告陈某要求确认被告如皋市人民政府作出的［2004］皋复（不）字第6号不予受理决定书的违法、判令被告按照原告复议申请作出复议决定的诉讼请求。
案件受理费人民币100元，由原告陈某负担。

（六）解说
《中华人民共和国行政复议法》并没有规定一事不再理原则，但本案受诉法院对案件的审理没有止步于法律的缺位规定，而是依靠理性的思维，灵活运用法律适用的基本原则，成功地审结了本起纠纷，并达到了定纷止争的良好效果，同时也将一事不再理原则引入到行政复议程序之中。这正是本案例的价值所在，也尤其值得关注。
本案在审理中具体涉及两个方面的法律问题。一是在《中华人民共和国行政复议法》没有明确规定的情况下，一事不再理原则能否应用于行政复议程序之中；二是原告诉称的两次申请复议的事实和理由不同，因而本案不受一事不再理原则限制的理由能否成立。
1.一事不再理原则能否适用于行政复议程序
一事不再理原则的本质含义为，当事人应该主动接受既判力的约束，不得就同一法律关系再行主张救济。这一原则基于既判力理论与法的安定性原则及制度的公信力要求而产生，已被各国诉讼法所明文规定。就诉讼法上的意义而言，这一原则要求凡是当事人所提出的诉讼请求已经合法审结或撤回的，则该当事人或其他关系人不得要求审判机关就同一事件重新审理。
一事不再理原则在我国行政诉讼的相关规定中亦有多处体现。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条规定：起诉人重复起诉的，法院应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉。第三十六条规定：人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。这种对已经受理或正在审理的案件不能重新起诉的规定，既避免了程序上的重复运作，节省司法资源，又能及时稳定行政法律关系，维护法院的尊严和权威。
一事不再理原则被诉讼法所肯定，这是众所周知的事实，但这一原则应否适用于行政复议程序，则应在探究行政复议的法律特征及与诉讼的关系的基础上得出结论，如此也才更具说明力。
行政复议是公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出审查该具体行政行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。
从立法角度而言，行政复议制度最初是作为一种行政诉讼制度的配套制度而建立起来的，行政复议也是作为行政诉讼法的配套立法而出台的，虽然随着《中华人民共和国行政复议法》的出台，行政复议制度已成为一项独立的法律制度，但不可否认的是，行政复议与行政诉讼制度仍有着密不可分的联系。
第一，从权利救济的角度而言，二者都是法定的救济途径。行政复议是行政相对人通过行政程序寻求救济的一种法律制度，行政诉讼则是行政相对人通过司法途径寻求救济的一种法律制度。在救济这一点上，二者都是作为行政相对人行使救济权利的重要法律制度。而且，无论是行政复议还是行政诉讼，其所解决的都是公法领域的特定纠纷，即公民、法人或其他组织与行政主体之间的纠纷，也说是我们通常所说的官民纠纷，纠纷的起因皆为民告官。既然所要解决的纠纷的法律属性相同，在法律的适用上便不应有所区别，当然，属于救济制度性质决定的固有内容则不在此限。
第二，从目的角度而言，二者同样具有共同之处。行政复议的目的是为了防止和纠正行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权；行政诉讼的目的是防止和纠正行政机关作出的违法具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。不言而喻，两者相同之处都是为了保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权。既然救济的目的相同，则应在程序上遵守救济制度所共有的原则，正所谓目的决定手段，手段服务目的。
第三，从审查的方式看，二者同样存在共同之处。作为一种救济制度，行政复议与行政诉讼在当事人的主体资格、救济范围、证据审查规则、法律适用原则等方面有着许多共同之处。行政诉讼虽然在权威性、中立性、终局性方面有别于行政复议，但却不应据此便独占应为行政救济制度所共同遵守的法律原则。
行政复议作为一项救济制度，虽然其与行政诉讼制度最大的区别在于前者属于行政程序下的救济制度，但这一区别并不应当成为二者相互借鉴和吸收救济制度具体内容的障碍。事实上，在具体制度方面，行政复议与行政诉讼的融合正日趋密切。因此，虽然《中华人民共和国行政复议法》未有具体条文对一事不再理原则进行明确规定，但行政复议作为一种裁判行政纠纷的法律制度，不可否认地具有准司法的性质，因而理所当然地应当适用一事不再理的原则。法律的缺位规定并不应成为我们拒绝适用一事不再理原则的唯一理由。其具体要求便是，复议机关和特定纠纷的当事人均不得将同一纠纷重新提出复议申请。这不仅是稳定行政法律关系的需要，更能体现行政复议在保障公正的基础上的效率原则。
从反面来讲，如果拒绝一事不再理原则在行政复议程序的运用，无疑就意味着已经发生法律效力的复议决定随时都可以被推翻，已经有了结论的纷争可以被提交再行审查，如此势必造成纠纷长期不能得到解决，而纠纷不能解决意味着权利义务关系的不稳定，消灭如此的恶性循环，唯有引入一事不再理的原则。
2.原告的两次复议的事实和理由是否不同
一事不再理原则在概念上虽然比较简单，但并不意味着适用中就无可争议。当前一纠纷解决机制实际上没有涉及后一纠纷的请求事项时，便往往引发一事不再理原则能否适用的争议。这也是一事不再理原则在理论和实践中需要予以关注的问题。
事实上，正是由于当事人和复议机关的共同作用推动了复议结果的产生，因而无论是复议机关还是当事人都应当尊重已经作出的复议决定，所以，一事不再理原则所依存的既判力主要包括两个方面的基本内容，即针对生效决定作出者的拘束力，不得随意变更和撤销；针对纠纷当事人的确定力，形式上的不得再行主张和实体权利义务上的确定性。
当我们判断前后两个纠纷是否属于“一事”时，实际上涉及的就是一事不再理的适用范围问题，一事不再理只能作用于复议机关在复议决定中所作的判断，也就是作用于当事人提出并成为审查对象的复议标的——特定法律关系，一事不再理的范围应当受到这一复议标的的约束。应当说，对复议决定的主文当受一事不再理约束均无异议，但是，复议决定主文的形成是在对事实和理由叙述的基础上形成的，也就是叙述在前，结论在后。如果将一事不再理仅局限于对复议决定主文而言，则显然这一原则的适用不能达到其本来的意图。因为当事人还可就复议决定认定的事实再行复议申请，如此势必会使复议决定的事实和理由面临被推翻的可能，从而使建立在此之上的结论成为无本之木，一事不再理的约束也随之付诸东流。当然，对这里的事实和理由不得作扩大解释，否则，必然导致一事不再理的扩张适用。具体而言，受到一事不再理拘束的问题应当是在前一复议程序被当事人进行争执，而且复议机关对此已经进行了判断的问题。由此可以明确，作为在后提出的复议申请，要满足一事不再理原则必须符合以下要件：当事人对此进行了争执；复议机关已在前次复议中作出了实质性的判断；当事人前后两次复议所主张的利益完全相同或基本相同。
就本案而言，原告所主张的权利即为土地使用权，在第一次复议程序中，原告与如皋市国土资源局已就被申请复议行为是否侵犯原告的土地使用权进行了争执，而且复议机关已就这一争执进行了审查并作出了肯定性的判断。也就是说，原告再次提起复议申请的理由和请求在前次复议中已经作出了明确的认定。所以，本案前后两次复议的内容已经满足了上述一事不再理原则适用的三个条件。因此，被告所作出不予受理决定符合一事不再理原则，应当得到人民法院的支持。
法官不得以法律没有明文规定为由拒绝对案件作出裁判，本案的审理的确可圈可点。我国虽然没有确立判例法制度，但相信本案的辐射作用不可低估。
（江苏省南通市中级人民法院　郭德萍　施汉忠　高鸿）