（一）首部

1.判决书字号：四川省大邑县人民法院（2004）大行初字第1号行政判决书。

2.案由：不服劳动和社会保障行政批准案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：杨某，女，1953年3月16日出生，汉族，四川省射洪县人，原系四川省崇州市乡镇企业贸易中心职工，住四川省崇州市。
委托代理人：徐平伦，四川成都彰正律师事务所律师。
委托代理人：卫某，男，1954年7月0日出生，汉族，四川省崇州市人民法院干部，住四川省崇州市，与原告系夫妻关系。
被告（被上诉人）：四川省崇州市劳动和社会保障局。
法定代表人：沈某，该局局长。
委托代理人：代某，该局干部。
委托代理人：林某，该局干部。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：四川省大邑县人民法院（该案先由四川省崇州市人民法院受理，因原告系崇州市人民法院某审判员之妻，经成都市中级人民法院指定，该案于2004年3月2日被移交四川省大邑县人民法院审理）。
合议庭组成人员：审判长：马艳；审判员：朱明谦；代理审判员：李海立。

6.审结时间：2004年12月2日（经四川省高级人民法院批准依法延长审限）。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2003年3月，原告杨某向被告崇州市劳动和社会保障局（以下简称崇州市劳社局）申请办理退休手续。被告的社保科在审查时发现原告的身份证与原告的职工档案中记载的出生时间不一致，依据劳动和社会保障部劳社部发［1999］8号文件《关于制止和纠正违反规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（以下简称劳社部发［1999］8号文件）中关于“对职工出生时间的认定，实行居民身份证和职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”的规定，认为原告职工档案上最先记载的出生时间为1960年，据此原告未达到50岁的退休年龄；又依据四川省劳动和社会保障厅川劳社养［2001］16号《关于规范退休审批工作的通知》中关于“发现申报的档案材料中有涂改出生时间、编造档案记录，或提供非原始档案材料等情况的，应中止退休审批程序。在按有关规定进行查处，并对档案重新核查认定后，再进行退休审批”的规定，被告的社保科于2003年12月25日作出了对杨某的退休申请不予办理的情况说明，并加盖了崇州市劳动和社会保障局养老保险专用章。在原告去被告处询问退休审批手续办理情况时，被告的工作人员向原告出示了该情况说明。

2.原告杨某及其委托代理人诉称：劳社部发［1999］8号文件中规定的“当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”中的“本人档案”，包括未装入职工档案袋的档案，原告从出生地公安派出所复印的“常住人口登记表”是原告最先的档案记载，上面载明原告出生于1953年。被告适用的劳社部发［1999］8号文件认定职工出生时间与《中华人民共和国居民身份证法》以及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《〈民法通则〉若干问题的意见》）的规定相冲突，《中华人民共和国公民身份证法》第十三条规定：“公民从事有关活动，需要证明身份的，有权使用居民身份证证明身份，有关单位及其工作人员不得拒绝。”《〈民法通则〉若干问题的意见》中规定：公民的出生时间以户籍证明为准。因此，被告适用劳社部发［1999］8号文件来认定职工出生时间是错误的。

3.被告崇州市劳动和社会保障局及其委托代理人辩称：劳社部发［1999］8号文件《关于制止和纠正违反规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》是被告的上级行政机关制定的文件，作为下级行政机关只能贯彻执行。其中的“本人档案”是指职工档案，公民若以职工身份申请享受相关养老保险待遇时，在认定职工出生时间时，就应该执行劳社部发［1999］8号文件。

（三）事实和证据
四川省大邑县人民法院经公开审理查明：原告于1953年3月16日出生于四川省射洪县，1988年随军到四川省崇庆县（现为四川省崇州市），在安排工作时因年龄偏大，将出生时间填报为1960年8月16日。崇庆县劳动服务公司经审查后向原告发出［1988］15号招收新工人录取通知书，招收原告杨某为集体所有制工人，通知书上记载原告的出生日期为1960年8月16日。1989年8月，原告转正定级时，定级审批表记载原告出生于1960年。1991年原告调入崇庆县乡镇企业贸易中心工作，其间，原告所在单位参加了基本养老保险，2000年12月，原告所在单位解体。2001年4月5日，原告向崇州市公安局城西派出所提出年龄更正申请，更改理由为“因随军后招工年龄受限，将出生于1953年3月16日变为1960年8月16日”，崇州市公安局认为情况属实，遂同意将其参加工作时填报的出生日期更正为1953年3月16日。同年5月24日，崇州市公安局向原告签发了出生时间为1953年3月16日的居民身份证。
上述事实有下列证据证明：
1.原告杨某原工作单位崇州市乡镇企业贸易中心在2000年解体后移交给被告管理的原告的个人职工档案（被告提交），以证明原告的工作经历及本人档案最先记载的出生日期是1960年8月16日。
2.劳动和社会保障部劳社部发［1999］8号文件《关于制止和纠正违反规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（被告提交），以证明被告作出具体行政行为适用的规范性文件合法有效。
3.四川省劳动和社会保障厅川劳社养［2001］16号《关于规范退休审批工作的通知》（被告提交），以证明被告的退休审批程序合法。
4.被告的社保科于2003年12月25日作出的情况说明（原告提交），以证明被告作出了具体行政行为。
5.1999年11月1日填写的原告杨某的常住人口登记卡（原告提交），2001年4月原告向崇州市公安局申请更正年龄的材料（原告提交），包括2004年4月26日复印于崇州市城西派出所的常住人口登记表、申请人为杨某的年龄更正申请，以证明原告的出生时间为1953年3月16日。
6.崇州市公安局2004年4月填制的对杨某年龄更正申请的入户审查批示表（原告提交）、2004年5月24日由崇州市公安局向杨某签发的身份证（原告提交），以证明原告的出生日期已经原告户口所在地公安局审查确认并更正为1953年3月16日。
7.2000年12月29日崇州市乡镇企业贸易中心职工安置协议书（原告提交）、2001年5月成都市职工连续工龄或视为缴费年限审定表（原告提交），以证明被告的社保经办机构已经认定原告的出生时间为1953年3月16日。
8.杨某的职工养老保险手册（原告提交）、2003年12月12日查询的杨某基本养老保险参保情况查询结果（原告提交），以证明自2001年5月以后原告的出生日期已经改正为1953年3月16日。
9.劳动部劳办发［1993］8号文件（原告提交）、劳动和社会保障部劳社部发［1999］25号《关于废止部分劳动和社会保障规范性文件的通知》，以证明劳办发［1993］8号文件已经废止，废止理由为“按照劳社部发［1999］8号文件执行”。

（四）判案理由
四川省大邑县人民法院根据上述事实和证据认为：本案的争议焦点在于劳社部发［1999］8号文件的适用性问题。劳社部发［1999］8号文件是被告的上级主管部门针对退休审批工作中存在的问题作出的具有指导性的规范性文件，其中关于公民出生时间的认定，与制定主体的权能不符，不应适用于本案。因此，被告作出的具体行政行为适用法律法规错误，居民的出生时间应以法定的户籍和居民身份管理机关即公安机关核准签发的居民身份证来认定，本案原告于1953年出生，至2003年已满50周岁，符合我国关于退休年龄的规定。

（五）定案结论
四川省大邑县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，作出如下判决：
1.撤销被告崇州市劳动和社会保障局社保科于2003年12月25日对原告杨某的退休申请作出的不予办理的情况说明。
2.由被告崇州市劳动和社会保障局在本判决生效之日起15日内对原告的申请重新作出具体行政行为。

（六）解说
本案的争议焦点是崇州市劳社局依照劳社部发［1999］8号文件作出的不予办理杨某退休申请的行政决定是否正确，即劳社部发［1999］8号文件能否适用于本案的具体行政行为。
1.劳社部发［1999］8号文件的性质。劳社部发［1999］8号文件是劳动和社会保障部依据国务院办公厅国办发［1999］10号《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放有关问题的通知》，为了制止和纠正违反国家规定办理提前退休的行为而制定的规范性文件，而国办发［1999］10号文件又是依据中共中央、国务院中发［1998］10号《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》的文件精神作出的。以上三个文件都不属于法的范畴。现实中有关行政部门为指导法律执行或者实施行政政策而作出一些具体应用解释或者决定、命令、通知等文件，理论界或实践中经常将这些文件称为“其他规范性文件”，2004年5月18日最高人民法院发布的关于行政案件法律规范适用的司法文件《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（以下简称《纪要》）中，也使用了“其他规范性文件”的概念，并将之表述为：县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。可见，劳社部发［1999］8号文件就属于国务院主管部门制定发布的具有普遍约束力的通知文件，属于“其他规范性文件”。
2.“其他规范性文件”在行政诉讼中的地位。行政诉讼制度主要依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和最高人民法院的司法解释《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》）。《行政诉讼法》和《执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》确立了人民法院审理行政案件法律适用的基本原则：依据法律法规，参照规章。但是，在行政行为过程中，除了法律、法规、规章之外，大量的行政机关的决定、命令等行政规范性文件在发挥着作用，由于行政管理的层级关系，这些规范性文件在其效力范围内对于相应的行政机关具有约束力，是行政机关作出具体行政行为的执行依据。而行政诉讼审查的是具体行政行为的合法性，所以法院不可避免地要对行政规范性文件的合法性进行鉴别和评价，进而认定具体行政行为是否合法。《执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”；《纪要》对于“其他规范性文件”在行政审判中的地位进一步进行了明确，即“其他规范性文件”不是正式的法律渊源，对于人民法院不具有法律规范意义上的约束力，但是，人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力；人民法院可以在裁判理由中对其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。因此，规范性文件在一定范围内可以作为人民法院审理行政案件的依据，法院有权而且应当审查行政规范性文件的合法性，但规范性文件对于法院没有拘束力，法院不是对其无条件地援引和适用。通过审查，如果认为行政规范是合法、有效并合理、适当的，就可以作为衡量和判断行政行为是否合法的标准和尺度，并在判决书中予以引用；否则，则不承认其效力，不予适用。这种衡量和判断应该包括以下方面，第一，该规范性文件是否超越了制定主体的法定权限；第二，规范内容是否与法律、法规、规章和上级规范的内容相抵触；第三，规范内容是否与同位阶的规范性文件相冲突。
3.对于劳社部发［1999］8号文件的审查
（1）制定主体是否超越权限，即劳动和社会保障部作为国家管理劳动和社会保障事务的国家机关，是否有权对于职工出生时间的问题作出规定。劳动和社会保障部在行使职工退休保障工作的管理职能时，要涉及对于职工是否达到退休年龄的审查，这种审查应该依据一定的职工户籍档案材料。我国的户籍管理是公安机关的职权，也就是说，如何认定公民的出生时间、年龄等，应该由有权机关公安机关来规定，如果避开户籍管理机关单独行事，而户籍部门机关又对其做法不予认可，则有可能造成一个公民两个出生时间同时存在的现象，从而造成户籍、户口管理上的混乱。因此，劳社部发［1999］8号文件中对于职工出生时间的确认程序规定不当，制定主体超越权限。
（2）内容与最高人民法院的司法解释《〈民法通则〉若干问题的意见》相抵触。“其他规范性文件”与司法解释的位阶高低，没有明确的法律规定，孔祥俊在他的《审理行政案件适用法律规范的若干问题——〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉释评》一文中对此问题进行了评述，即司法解释作为对具体应用法律的解释，其本身自然成为法律规范的组成部分，适用司法解释就是适用法律规范本身，从这种意义上说司法解释具有审判依据意义，而“其他规范性文件”不属于法律渊源，对法院审理案件不具有法律规范意义上的约束力，不能成为审判依据。对于出生时间的认定，《〈民法通则〉若干问题的意见》中规定：“公民的出生时间以户籍证明为准”，即户籍证明是居民出生时间的唯一依据，户籍证明应该是指户籍的管理机关即公安机关出具或者认可的关于公民户籍的证明文件。而劳社部发［1999］8号文件中却规定：“对职工出生时间的认定，实行居民身份证和职工档案相结合的办法。当本人身份证与档案记载的出生时间不一致时，以本人档案最先记载的出生时间为准”，显然，公民的范畴包含职工，劳社部发［1999］8号文件中关于职工出生时间的认定与《〈民法通则〉若干问题的意见》关于公民出生时间认定的规定产生了分歧。笔者认为，从能否成为审判依据的意义上说，司法解释的效力高于“其他规范性文件”，因此，劳社部发［1999］8号文件中关于职工出生时间的认定与《〈民法通则〉若干问题的意见》关于公民出生时间认定的规定相抵触。
综上，劳社部发［1999］8号文件的制定主体超越权限，且与司法解释有关公民出生时间认定的规定相抵触，因此，不具有合法性，在本案中，不具有可适用性。
4.本案应该遵守国家关于法定退休年龄的规定
国务院行政法规国发［1978］104号《国务院关于工人退休、退职的暂行规定》中规定，女职工的退休年龄是50周岁，这一规定是依据女性的生理特点、身体状况作出的。本案中，原告实际上已满50周岁，已经达到女性退出工作岗位的年限，而按照职工档案记载，原告只有43岁，需再工作7年时间才能退休。如果再工作7年，原告已经57岁，此时办理退休手续，与我国关于职工退休年龄的规定是不相符的，也不符合女性的生理特点和身体状况。原告在招工时虚报年龄，是否应该受到处理、依据什么进行处理，以及由此给国家社会保险带来的损失该由谁承担，应该由相应的法律规范调整，但是这种调整不应该是在相对人的过错上“将错就错”，即不应该为了执行劳社部发［1999］8号文件，而推后公民的退休年龄，违反国家的有关退休年龄的规定。
需要说明的是，如果不适用劳社部发［1999］8号文件，对于那些钻法律空子、编造涂改出生日期，骗取国家养老金的行为又该如何制止?就本案来说，如果依据劳动部门的认定，不允许原告退休，原告要继续交纳养老保险金，直到“50周岁”；而如果允许原告退休，原告将不再缴纳养老保险金，并开始领取养老金。因此，对于这种情况，无论是对于劳动者个人、还是对于国家的养老保险制度，都将产生重大影响，国家应该对此尽快予以解决。
（四川省成都市中级人民法院　谢立新　曹文艳）