（一）首部

1.判决书字号：云南省石林彝族自治县人民法院（2004）石行初字第2号判决书。

2.案由：不服计划生育局征收社会抚养费案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：槐某，男，1967年8月31日生，汉族，云南省石林彝族自治县人，住云南省石林彝族自治县。
原告（上诉人）：李某，又名李某1，女，1970年2月3日生，汉族，原云南省石林彝族自治县邮政局职工，住址同上，系原告槐某之妻。
被告（被上诉人）：云南省石林彝族自治县计划生育局（以下简称石林县计生局）。
法定代表人：张某，该局局长。
委托代理人：李凤仙，中源律师事务所律师，一般诉讼代理。
委托代理人：黄某，系石林县计生局法规科科长，特别授权代理。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：云南省石林彝族自治县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：储平；审判员：高菊玲、李正和。

6.审结时间：2004年6月14日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告石林县计生局于 2003 年8月4日作出石计生征决字［2003］第7号社会抚养费征收决定。该征收决定认定，原告槐某、李某于1992年4月16日结婚，1993年1月23日生育一个女孩。2002年5月石林县计生局接到李某计划外怀孕的举报，便于同年6月26日组织人员找到两原告做工作，并带李某到石林县计生服务站做检查，确诊其怀孕6个月。考虑到李某身体等方面的原因，石林县计生局建议李某到上级医院做终止妊娠手术，并作出石计生征决字［2002］第2号征收计划外怀孕费处理决定书，但两原告未终止妊娠，于2002年9月15日在石林县医院产下一女婴。

2.原告槐某等诉称：其两夫妻于1992年4月16日结婚，1993年1月23日生育长女槐某1。2002年其夫妇再次意外怀孕，但由于李某的身体原因，无法做终止妊娠手术。2003年6月，被告石林县计生局和县邮政局的领导到其家中，要求李某到县计生服务站检查，其夫妇积极配合到县计生服务站做了检查。经检查医生告知其夫妇，由于李某身体方面的原因，不能做终止妊娠手术。被告又要求其夫妇到上级医院做手术，其两人也积极配合，到上级医院做了检查，经上级医院检查，明确告知不能做终止妊娠手术。无奈其夫妇只得将孩子生下。2003年8月4日，被告以其夫妇违法生育，按最高标准对其夫妇作出征收社会抚养费135954.20元的决定。2003年12月3日其夫妇向石林县人民政府申请行政复议，复议决定认定征收抚养费过高，但仍维持了被告的决定。被告已经征收过一次，又再一次进行征收，是重复收取，违反了“一事不再罚”的原则；其夫妇均是失业人员，领取最低生活保障金，征收的标准是5倍至10倍，按最高标准征收明显不合理，显失公正；其不是辞职生育，而是身体方面的原因；其行为对计划生育的影响并无被告说的那么严重；被告第一次征收依据的是路政发［1991］24号文件，询问笔录上明确记录如生育要按该文件处理，故现在也应按这一文件进行处理。诉请撤销被告的征收决定，给予从轻处理。

3.被告石林县计生局辩称：两原告隐瞒了其故意违法生育的事实，对行政复议决定书做了断章取义的引用。计生局在接到李某计划外怀孕的举报后，于2002年6月26日组织全局干部找到两原告进行调查，发现原告李某已于2002年5月15日向单位提出辞职申请，5月29日县邮政局批准同意原告李某辞职；5月30日办理交接手续，6月12日报县人事局审批备案，由此可见，原告在为故意违法生育做准备。当日上午经对原告李某进行询问，李某承认其怀孕5个月，计生局要求两原告到县计生服务站做检查。但两原告不配合，直到下午1时才做检查，经检查李某已怀孕6个半月，由于李某身体方面的因素，在服务站不能做终止妊娠手术，计生局要求李某到上级医院做终止妊娠手术。6月28日，计生局决定对两原告征收计划外怀孕费1万元，两原告不履行处理决定，计生局申请石林县人民法院强制执行。执行后，两原告未向计生局汇报到上级医院做手术的有关情况，更未提交上级医院出具的不能做终止妊娠手术的任何证明，而是于2002年9月15日在石林县医院产下一女婴。两原告的行为，在石林县造成了不良影响。对原告作出的征收社会抚养费决定经石林县人民政府行政复议予以维持。计生局针对的是原告的违法生育行为，所做征收决定不是重复征收。另外，《云南省社会抚养费征收管理规定》第三条未明确规定征收要考虑当事人的收入情况，其主要考虑的是两原告违法生育的情节和社会影响；计划外怀孕费作为加收的计划外生育费与社会抚养费是两个不同性质的费用，不应扣减，但考虑到两原告的实际收入水平，可以作相应的扣减。其征收决定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，应予维持。即便存在合理性问题，也不应撤销，请求驳回原告的诉讼请求。

（三）事实和证据
石林彝族自治县人民法院经公开审理查明：
原告槐某、李某于1992年4月16日结婚，婚后于1993年1月23日生育一个女孩。2002年5月石林县计生局接到反映原告李某计划外怀孕的举报，便于同年6月26日找到两原告进行调查，分别对两原告做了询问。当日两原告到石林县计生服务站做了检查。经石林县计生服务站检查，李某怀孕6个月，但由于李某身体方面的因素，在服务站不能做终止妊娠手术，石林县计生局要求李某到上级医院做终止妊娠手术。石林县计生局并于2002年6月28日对两原告作出征收计划外怀孕费1万元的处理决定。2002年9月13日石林县计生局以两原告不履行处理决定为由，向本院申请执行征收计划外怀孕费1万元的处理决定。经审查，本院于2002年10月8日作出行政裁定书，裁定准予执行征收计划外怀孕费1万元的处理决定。经本院执行，两原告向被告石林县计生局交纳了1万元的计划外怀孕费。
两原告在被告作出征收计划外怀孕费的处理决定后，仍未能采取措施终止妊娠，并于2002年9月15日在石林县医院产下一女婴。2003年8月4日，被告石林县计生局以两原告的行为违反了《云南省人口与计划生育条例》第十八条的规定属违法多生育为由，根据《云南省人口与计划生育条例》第三十七条和《云南省社会抚养费征收管理规定》第三条第（一）项的规定，对两原告作出石计生征决字［2003］第7号社会抚养费征收决定，决定对两原告征收社会抚养费135954.20元。原告不服该征收决定，于2003年12月3日向石林县人民政府申请复议。2004年2月28日石林县人民政府行政复议办公室作出石政复决［2004］1号复议决定，维持石林县计生局的征收决定。
原告槐某、李某分别于2003年8月、9月领取再就业优惠证，2003年7月至12月期间，原告槐某每月从石林县民政局领取50元的城镇居民最低生活保障金。
上述事实有下列证据证明：
1.立案审批表，证实被告的案件来源及立案情况。
2.结婚登记申请书、两原告及其长女的身份证明，证实原告的婚姻及生育状况。
3.工作笔录2份，证实两原告计划外怀孕的事实。
4.征收计划外怀孕费处理决定书、送达回证，证实两原告计划外怀孕违反《云南省计划生育条例》应受处罚的事实。
5.执行申请书及行政裁定书，证实经石林县人民法院审查，准予强制执行被告征收计划外怀孕费处理决定的事实。
6.石林县人民医院出具的证明，证实原告于2002年9月15日违法生育的事实。
7.社会抚养费征收决定及送达回证，证实被告对原告作出征收社会抚养费的事实。
8.复议决定书，证实经石林彝族自治县人民政府行政复议办公室复议维持被告作出的征收决定的事实。
9.再就业优惠证2份，证实两原告系下岗职工，生活困难的事实。
10.城镇居民最低生活保障金领取证，证实两原告生活困难，原告槐某自2003年7月1日起，每月领取50元保障金的事实。

（四）判案理由
石林彝族自治县人民法院根据上述事实和证据认为：被告先后两次对原告作出过两个征收决定，第一次作出的是征收计划外怀孕费的决定，依据的是原《云南省计划生育条例》的相关规定，原条例第四十二条规定：“对计划外怀孕经动员仍不中止妊娠的，征收计划外怀孕费，直至依照本条例第十八条规定采取中止妊娠措施后，再全部退还本人。”被告石林县计生局针对两原告计划外怀孕的事实所作的征收计划外怀孕费的决定，符合原法规的规定，两原告不终止妊娠而生育，计划外怀孕费是加收的计划外生育费。被告现在作出的征收社会抚养费决定，针对的是两原告的违法多生育事实，所依据的是自2002年9月1日起施行的《云南省人口与计划生育条例》、《云南省社会抚养费征收管理规定》等法规和规章。原告于2002年9月15日违法生育，违法生育的事实发生在《云南省人口与计划生育条例》、《社会抚养费征收管理办法》、《云南省社会抚养费征收管理规定》实施之后，计划外怀孕的事实发生在新法施行前。新法对施行前的行为无溯及力，新法实施前所发生的违法行为，只能按照原规定进行处理。故对原告违法生育的事实，只能按新实施的行政法律法规作出处理，原告要求按照路政发［1991］24号文件进行处理的理由，依法不能成立。本案中，被告对原告所作的征收，根据的是原告不同的违法事实，而依据不同的法律依据作出决定，不属重复征收。
原告未采取措施终止妊娠，导致违法多生育，依照原路南彝族自治县人民政府路政发［1991］24号规范性文件第四节“限制与处罚政策”第八条的规定：“对计划外怀孕者，必须终止妊娠，经动员不采取措施终止妊娠者按下列规定处罚：1.征收计划外怀孕费1000元至10000元；2.在限期内采取终止妊娠措施的，计划外怀孕费全部退还本人，到期不终止妊娠而生育的，计划外怀孕费作为加收的计划外生育费。”被告所征收的计划外怀孕费根据该规范性文件的规定，作为加收的计划外生育费；计划外生育费与现在被告所征收的社会抚养费名称虽不同，但都是针对违法生育的事实而作出的处理，故性质上是相同的，被告在征收社会抚养费时应予扣除。
《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”《云南省社会抚养费征收管理规定》第三条第一款规定：“社会抚养费的征收标准，按照下列规定执行：（一）非农业人口夫妻违法多生育一个子女的，对双方分别按照省统计部门公布的上年度全省城镇居民年人均可支配收入的5至10倍计征”；该条第三款同时还规定：“本条规定的违法生育人员，本人上年度实际收入高于统计部门公布的上年度全省城镇居民年人均可支配收入和地州市农民人均纯收入的，还应当以其超过部分为基数加收3倍的社会抚养费。”从该规定，可看出当事人的实际收入水平是计征的主要参考标准，如高于人均水平还要加收，故被告认为《云南省社会抚养费征收管理规定》未规定要考虑当事人的实际收入水平，其征收只考虑当事人的违法生育情节和社会影响来作出决定的理由不能成立，被告对原告所作的征收决定未结合当事人的实际收入水平，确定征收数额，明显与国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》第三条的规定相悖。

（五）定案结论
被告石林县计生局作为县级计划生育行政主管部门，具有合法的执法主体资格，其作出的征收决定，虽然事实清楚，证据确凿，但被告所作具体行政行为未结合当事人的实际收入水平确定征收数额，明显与国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》的规定相悖，并且依照本县人民政府路政发［1991］24号规范性文件，先行征收的“计划外怀孕费作为加收的计划外生育费”，因计划外生育费与社会抚养费名称虽不同，但性质相同，被告未作相应扣减，原告起诉要求撤销被告所作的处罚决定的理由成立。
石林彝族自治县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十九条第（一）项之规定，作出如下判决：
1.撤销被告石林县计生局于2003年8月4日作出的石计生征决字（2003）第7号社会抚养费征收决定。
2.由被告石林县计生局重新作出具体行政行为。
本案诉讼费用100元，由被告石林县计生局负担。

（六）解说
1.2000年3月15日，九届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，该法自2000年7月1日施行。该法的施行使得征收计划外生育（怀孕）费的合法性备受社会关注。因为《中华人民共和国立法法》第八条第（六）项规定：“对非国有财产的征收，只能制定法律。”而在立法法施行时，全国还未制定统一的人口与计划生育方面的法律，各地计划生育执法，依据的是地方性法规和规范性文件。对违法生育行为的制裁经历了20世纪80年代的“超生罚款”，至90年代的“计划外生育费”，2001年12月29日通过的《中华人民共和国人口与计划生育法》明确规定为“社会抚养费”，上述名称虽不同，但性质是相同的。
本案中，原告于2002年9月15日违法生育，该违法行为发生在《中华人民共和国人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》、《云南省人口与计划生育条例》和《云南省社会抚养费征收管理规定》施行之后，因上述法律、法规和规章均自2002年9月1日起施行。新法施行前，原告已被征收了计划外怀孕费；新法施行后，再对原告进行征收应按什么规定进行，再次征收是否属于重复征收?如何确定征收数额?先行征收的费用应否扣除?
从法理上讲，新法无溯及力，新法实施前所发生的违法行为，只能按照原规定进行处理。新法施行后的违法行为不能要求按旧的规定进行处理。对原告违法生育的事实，只能按新实施的法律、法规作出处理。被告对原告所作的两次征收，根据原告不同的违法事实，依据不同的法律依据，不属重复征收。但被告先行征收的计划外生育费，因计划外生育费与社会抚养费性质相同，被告在征收社会抚养费时应予扣除。
2.《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。”本案被告征收社会抚养费时，未按该法规上述规定的精神结合被征收人的收入水平，对两原告分别按云南省城镇居民年人均可支配收入的10倍计征，并且已征收的计划外生育费未作相应扣除，存有瑕疵，该瑕疵是被诉具体行政行为存在合法性问题，还是合理性存在问题?行政复议机关的观点与石林县人民法院的处理意见截然不同。行政复议机关在复议决定书中的意见认为“被告征收数额虽高，但是在法律规定的幅度范围内，属行政机关的自由裁量权”，被告则认为“即便存在合理性问题，也不应撤销，应驳回原告的诉讼请求”。本院部分法官也认为，人民法院只能对行政处罚的合法性进行司法审查，对被告行政征收的合理性不能审查，应依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（二）项之规定“被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的，判决驳回原告的诉讼请求”。
我们认为，人民法院对被诉具体行政行为的合法性进行审查时，如果被诉具体行政行为与法律规定的原则相违背，就应认定被诉具体行政行为不合法。被告作出的征收决定从形式上看，在法定幅度范围内，未结合被征收人的收入水平确定征收数额，未对已征收的计划外生育费作相应扣除，存有瑕疵，是合理性存有问题；从实质上看，是被告未按国务院颁布的行政法规规定的征收原则确定征收数额，已经违反了法律的规定，应视为被诉具体行政行为不合法，而不应视为被诉具体行政行为合法但存在合理性问题。故本案判决撤销被诉具体行政行为，由被告重新作出具体行政行为是正确的。
行政法学界关于合理性与合法性问题的划分，没有一个具体明确的标准，严重的不合理在理论上即构成不合法。但从行政诉讼法关于人民法院对具体行政行为合法性审查的原则中，可看出人民法院无权对具体行政行为的合理性问题进行审查。因此，法官在审理过程中，如何判断被诉具体行政行为存在的瑕疵是合理性问题，还是合法性问题，成了裁判的关键。本案承办法官从法律规定的原则，来对被诉具体行政行为存在的问题作出合法性判断，不失为一次大胆的尝试。
（云南省石林彝族自治县人民法院　储平）