（一）首部

1.判决书字号：江苏省无锡市锡山区人民法院（2004）锡法行初字第11号。

2.案由：不服教育行政处罚案。

3.诉讼双方
原告：郑某，男，1971年12月30日生，汉族，安徽省六安市人，现住江苏省无锡市惠山区。
委托代理人：魏虹，北京大成律师事务所上海分所律师。
被告：江苏省无锡市锡山区教育局（以下简称教育局），住所地为江苏省无锡市锡山区东亭镇华夏中路12号。
法定代表人：丁某，该局局长
委托代理人：张晓风，江苏无锡锡州律师事务所律师。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：江苏省无锡市锡山区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：吴可益；审判员：叶梅芳；代理审判员：吴益明。

6.审结时间：2004年11月18日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告教育局以郑某未经教育行政部门同意擅自非法举办学校并经责令限期整改仍未达到办学条件为由，根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》的相关规定，于2004年8月5日作出了责令郑某停止办学的锡教罚决字［2004］第1号行政处罚决定书。

2.原告郑某诉称：原告于2003年7月向被告提交了办学申请材料，但被告至今未依法作出准予或不准予的决定。当时，鉴于很多民工都在着急子女入学问题，原告办学心切就采取了边等批复边办学进行了招生；且被告对原告所办学校采取了认可、支持和管理的态度。原告认为，未经批准擅自办学是事实，但该处罚决定书的作出缺乏《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条“责令限期改正”这一前置程序，属违反法定程序，且在认定原告经限期改正，逾期仍未达到办学条件等方面事实不清、证据不足。因此，请求人民法院依法判决撤销该处罚决定。

3.被告无锡市锡山区教育局辩称：自2003年7月起，原告郑某在未经教育行政部门同意的情况下，非法制作校鉴、张贴招生告示，擅自举办无锡市锡山区安镇镇外来民工子弟小学，自2003年8月底违法招收二百多名外来民工子女，到2004年6月违法招收五百多名外来民工子女，实施了违法办学行为，经被告教育局责令限期整改，仍达不到办学条件。被告根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定，于2004年7月26日向原告送达了锡教罚听告字［2004］第1号教育行政处罚听证通知书，并于8月4日举行了听证。在听证过程中，原告郑某承认了以上违法办学事实。同年8月5日，被告教育局依据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定，作出了责令原告郑某停止办学的锡教罚决字［2004］第1号行政处罚决定书。被告认为，2003年9月9日被告向原告发出的“整改通知书”，从内容实质上分析，应视为《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条规定的“责令限期改正”。因此，原告认为行政处罚决定未经过“责令限期改正”这一前置程序，理由不能成立。另外，被告有足够证据证明原告郑某在限期改正以后未达到办学条件的事实，因此，被告作出的锡教罚决字［2004］第1号处罚决定，事实清楚，证据充分，符合法定程序，请求法院判决予以维持。

（三）事实和证据
无锡市锡山区人民法院经公开审理查明：2003年7月8日，原告郑某向被告教育局提出办学申请。尔后，原告郑某在未经被告教育局批准的情况下，擅自租赁校舍、制作校鉴、张贴招生简章，招收二百多名外来民工子女，举办了无锡市锡山区安镇镇外来民工子弟小学。2003年8月28日，被告教育局作出锡教罚决字［2003］第1号行政处罚决定书，责令原告郑某停止招生行为，但原告郑某并未因此停止招生办学行为。同年9月9日，被告教育局向原告郑某发出整改通知书，责令原告终止招生行为，规范教育设施设备，尽快达到本地村办小学建设的基本标准和办学条件要求，并对教师资格、校园安全、交通安全、食品卫生安全等问题提出了整改意见。2004年年初，安镇中心小学收取了郑某交纳的押金10000元。同年5月26日，被告教育局对原告郑某擅自违法办学并经整改后仍未达到办学条件的违法行为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定决定立案查处。6月28日经被告教育局调查核实，安镇镇外来民工子弟小学入学人数已达476名，从幼儿园中班至六年级，除二（2）班、五年级、六年级三个班级外，其余各班级人数均超过无锡市乡（镇）实施九年制义务教育检查评估标准确定的村小学每班30人～40人的标准；生均用地面积、生均校舍面积、生均活动场地面积、生均阅览室面积均不符合上述检查评估标准的要求，另外，安镇中心小学对安镇镇外来民工子弟小学毕业班英语进行了考试，成绩无一人满60分。7月26日，被告教育局以违反法定程序为由撤销了锡教罚决字［2003］第1号行政处罚决定，同日，被告教育局向原告送达了教育行政处罚听证通知书，经原告申请，被告于8月4日举行了听证，8月5日，被告教育局以原告郑某擅自举办民办学校，经责令限期改正仍未达到办学条件为由，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条的规定，作出了责令郑某停止办学的锡教罚决字［2004］第1号行政处罚决定书。该处罚决定书于8月16日送达原告郑某。原告郑某于8月25日向本院提起行政诉讼，要求撤销锡教罚决字［2004］第1号行政处罚决定书。
上述事实有下列依据证明：
1.无锡市锡山区安镇镇外来民工子弟小学招生简章。
2.郑某与安镇镇高额村委签订的房屋租赁协议书。
3.学校照片。
4.2003年9月9日被告向原告发出的整改通知书。
5.学生花名册（从幼儿园中班至六年级）。
6.学生成绩统计表（分别对六年级语文、英语毕业考试成绩统计）。
7.2004年6月28日被告出具的关于安镇高额民工子弟小学办学条件情况调查汇报及义务教育检查评估标准。
8.听证会记录及案件调查人提出的当事人违法事实、证据、适用法律、处罚建议的书面材料。
9.被告于2004年7月26日作出的撤销锡教罚决字［2003］第1号行政处罚决定书的通知（附锡教罚决字［2003］第1号行政处罚决定书）。
10.锡教罚决字［2004］第1号处罚决定书及送达回证。
11.《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条、《中华人民共和国教育法》第二十七条、《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条、第六十四条。
12.锡山区外来民工子弟学校建办申请表。

（四）判案理由
本院认为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》第八条、第六十四条的规定，被告教育局具有行政主体资格。原告郑某虽已向教育部门提出办学申请，但在尚未批准的情况下，即招生举办安镇镇外来民工子弟小学，属擅自举办民办学校的违法行为。被告教育局于2003年9月9日向原告发出的“整改通知书”，虽用词与《中华人民共和国民办教育促进法》第六十四条规定的“责令限期改正”不一致，但从其内容实质及给予改正的合理期限等方面综合分析，该“整改通知书”应视为“责令限期改正”；原告郑某在限期改正的较长时间内，在学校班级人数，生均用地面积、生均校舍面积、生均活动场地面积、生均阅览室面积、教育质量、交通安全等多方面均未达到无锡市有关评估检查标准；被告教育局在作出被诉行政处罚决定前撤销了［2003］锡教罚决字第1号行政处罚决定书，并依法履行了听证程序，因此，被告教育局作出的被诉行政处罚决定，认定原告郑某非经批准，擅自举办民办学校，经责令限期改正，仍达不到办学条件，事实清楚，证据充分，亦符合法定程序；被诉行政处罚决定适用《中华人民共和国教育法》第二十七条、《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条、第六十四条，经审查，适用法律规范正确。原告郑某主张已向教育部门提交了办学申请，并已交纳了保证金10000元，有关部门也进行了一定的调研和管理，认为被告教育局已认可原告办学现状缺乏法律依据，本院不予采纳；主张“整改通知书”不属“责令限期改正”，被诉行政处罚决定存在事实不清，程序违法等理由亦不能成立。综上所述，被告作出的锡教罚决字［2004］第1号教育行政处罚决定书事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。

（五）定案结论
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决如下：
维持无锡市锡山区教育局2004年8月5日作出的锡教罚决字［2004］第1号教育行政处罚决定书。
案件受理费人民币200元，由原告郑某负担。

（六）解说
改革开放使社会经济得到快速发展，同时也使传统教育机制因城乡互动而受到极大的冲击，良莠不齐的民办学校纷纷涌现。本案原告郑某蓄势已久，未经教育主管部门批准即紧锣密鼓公开进行招生，但是教育条件、教育质量事关国家的可持续发展，事关民族复兴的百年大计，毕竟不能如此随意。
审理本案，首先要解决的问题是对《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）第六十四条的理解和适用。《民促法》六十四条规定：“社会组织和个人擅自举办民办学校的，由县级以上人民政府的有关行政部门责令限期改正，符合本法及有关法律规定的民办学校条件的，可以补办审批手续；逾期仍达不到办学条件的，责令停止办学，造成经济损失的，依法承担赔偿责任。”被告教育行政管理机关的绝大部分意见认为，只要行为人存在未经教育管理部门依法批准、擅自举办民办学校的事实，就可以作出责令停止办学的处罚。其实这种观点是对该法条的曲解和适用错误。从《民促法》的立法目的来分析，国家对民间社会力量办学持规范和扶持的态度。结合该法条也不难看出，社会组织和个人即使未经批准擅自办学，教育行政管理部门还是要给予相对人一个限期改正的期限，期限内能通过整改符合相关办学条件的，可以补办审批手续，只有那些超过改正期限仍不符合办学条件的，教育行政管理部门才能作出责令停止办学的行政处罚。也就是说：“责令限期改正”是教育行政管理部门作出“责令停止办学”行政处罚的前置程序。如教育行政管理部门在作出行政处罚前未履行该前置程序，则属违反法定程序。
本案中，郑某未经批准擅自举办民办学校的事实是清楚的，双方争议的焦点为：（1）本案被告作出行政处罚前是否履行了《民促法》第六十四条规定的“责令限期改正”法定程序；（2）认定原告逾期未达办学条件的事实是否清楚，证据是否充分。
针对第一个争议焦点，被告提供了于2003年9月9日向原告下发的整改通知书。一种意见认为“责令限期改正”必须要有确定的起止日期，整改通知书只要求原告尽快达到办学条件，而“尽快”只是一个弹性的时间概念，不构成《民促法》第六十四条的所规定的“责令限期改正”。另一种意见认为：整改通知书虽未规定明确的期限，但从下发至本案处罚已长达11个月，应视为已给予了相对人合理的整改期限；同时鉴于本案特殊性，“限期”也可理解为“限本学期”。合议庭最终采纳了后一种意见，认为“整改通知书”与“责令限期改正”虽然用词不一致，但从实质内容上分析应视为第六十四条规定的“责令限期改正”。
针对第二个争议焦点，被告提供的调查情况汇报证实该校在班级人数、生均用地面积、生均校舍面积、生均活动场地面积、生均阅览室面积均不符合无锡市乡（镇）实施九年制义务教育检查评估标准。庭审中原告认为该调查情况汇报未在听证时出示，不具有证据效力。合议庭认为，行政机关在听证过程中，一般应当将已收集的证据在听证中出示，并允许当事人质证，但法律并未排除行政机关在听证后，根据案情的需要收集证据的权力。本案中，该调查情况汇报系被告在作出处罚决定前收集形成，并在法定举证期限向法院提供，在听证程序中出示并不影响其证据效力。原告提出的观点应不予采纳。
重实体、轻程序可以说是行政机关的软肋，本案原告也紧扣程序事项与被告展开激烈辩论。但是，法律之所以规定程序事项主要是以保障相对人的程序性权利，提高行政行为的透明度，限制行政机关暗箱操作为目的。本案中可以看出，在接收整改通知书之后，相对人已享有了法律赋予的“改正”权利。而后其仅以行政机关制作的文书名称与法律规定的文书名称用词不符，来主张行政机关剥夺了相对人的权利对行政机关来说是不公平的。被告根据所调查的事实认定原告在限期内在众多方面均未达办学条件，作出了责令停止办学的行政处罚决定，合议庭认为，该决定在实体上、程序上均是正确的，事实清楚、证据充分，适用法律依据正确，法院遂判决维持。
（江苏省无锡市锡山区人民法院　吴可益　张晓红）