（一）首部

1.裁判书字号
一审裁定书：北京市平谷区人民法院（2004）行字第13号裁定书。
二审裁定书：北京市第二中级人民法院（2004）行上字第253号裁定书。

2.案由：不服申诉处理意见。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：姚某，女，52岁，汉族，北京市平谷区人，北京市平谷区第二中学（以下简称平谷区二中）教师。
被告（被上诉人）：北京市平谷区教育委员会。
法定代表人：梁某，北京市平谷区教育委员会主任。
委托代理人：刘某，北京市平谷区教育委员会干部。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市平谷区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：杜天祥；审判员：齐立冬；代理审判员：路小峰。
二审法院：北京市第二中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：赵建萍；代理审判员：张昆仑、陈良刚。

6.审结时间
一审审结时间：2004年4月16日。
二审审结时间：2004年8月4日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：平谷区二中教师姚某在教师晋升评选推荐过程中未获推荐，向北京市平谷区教育委员会（以下简称平谷区教委）提出申诉书，平谷区教委于2003年9月4日对其申诉作出“关于对平谷二中姚某老师申诉的处理意见”（以下简称申诉处理意见），认为：（1）姚某的申诉缺乏确凿的法律依据。在年度职评工作中，姚某虽未被推荐参加评委评审，但平谷区二中只是履行对教师的管理、考核、评价的法定职责，没有对其构成侵权。（2）平谷区二中执行政策准确，推荐程序合法。（3）无法认定平谷区二中对姚某存在打击报复行为。最终对姚某的申诉请求不予支持。

2.原告姚某诉称：2003年4月4日、5月19日平谷区二中在教师晋升评选推荐过程中，没有履行法定职责，剥夺其被推荐的资格和权利，使其不能正常晋升，侵害其合法权益。其于2003年5月29日向平谷区教委提出申诉。2003年9月4日平谷区教委作出申诉处理意见。平谷区教委未进行认真查证，没有查明平谷区二中职评过程中不公平、不公正的主要事实，申诉处理意见所认定的内容无正当理由和事实依据，与现实不符，未依据《中华人民共和国教育法》第二十九条之规定保护其作为教师应享有的合法权益，请求撤销平谷区教委的申诉处理意见。

3.被告平谷区教委辩称：对于姚某老师的申诉，我们本着对学校和教师高度负责的精神，责任人事科、纪检科组成联合调查组，分别于2003年6月5日、6月19日、7月1日、7月2日通过发放调查表和个别谈话的形式，对申诉书中所述事项进行了深入细致的调查核实，而调查结果均与申诉书中所述“事实”不符。故对姚某的申诉请求未予支持。

（三）一审事实和证据
北京市平谷区人民法院经审理查明：北京市平谷区二中于2003年4月开始进行职称晋升评选推荐，姚某未获推荐。姚某认为该中学职评委在小组推荐这一重要环节，没有认真履行法定职责，未对所有参评人员进行全面考核和综合评价，没有将每名参评人员情况进行权衡比较，推荐结果显失公平、公正，使其不能正常晋升，合法权益受到侵害，于2003年5月29日，向平谷区教委提出申诉。2003年9月4日，平谷区教委作出申诉处理意见，对姚某的申诉请求不予支持。姚某不服，于2003年9月10日向北京市教育委员会提起行政复议。2003年11月12日，北京市教育委员会作出“维持申诉处理意见”的决定。姚某于2004年2月12日向北京市平谷区人民法院提起行政诉讼，请求撤销平谷区教委申诉处理意见。
以上事实有下列证据证明：
1.《平谷区教委2003年职评工作意见》，证明平谷区教育系统2003年职评的原则、标准、程序以及评审办法。
2.平谷区教委人事科、纪检科对平谷区二中党支部书记、校长及该校三位教师关于姚某反映高级职称评审及党支部书记对其打击报复的调查材料，证明平谷区二中的职评工作是按照程序进行的，是公正、客观的，不存在打击报复行为。

（四）一审判案理由
北京市平谷区人民法院根据上述事实和证据认为：平谷区教委对姚某作出的申诉处理意见仅系对姚某申诉进行的答复、告知，并未直接对原告作出处理，该申诉处理意见对姚某的权利和义务未产生实际的影响，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第—条第二款第（六）项之规定，原告提起的诉讼不属于行政诉讼受案范围。

（五）一审定案结论
北京市平谷区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（一）项之规定，作出如下裁定：
驳回原告姚某的起诉。
案件受理费80元，由原告姚某负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称：一审裁定称平谷区教委的申诉处理意见对其权利义务没有产生实际影响与事实不符，驳回其起诉是错误的，要求撤销一审裁定。
（2）被上诉人（原审被告）辩称：辩护意见与一审一致。

2.二审事实和证据
同一审事实和证据相同。

3.二审判案理由
北京市第二中级人民法院认为：依照《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，行政机关依职权对公民、法人或其他组织作出的直接涉及其人身权、财产权，并具有强制力的具体行政行为属于行政诉讼受案范围。本案中，平谷区教委所作出的申诉处理意见的内容是对平谷区二中教师晋升推荐工作的评价，对姚某申诉所提问题的答复意见，该教委并未直接作出涉及姚某权利义务的具体处理决定。因此姚某所诉事项不属于行政诉讼受案范围。

4.二审定案结论
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。
一、二审案件受理费各80元，由姚某负担。

（七）解说
长期以来，我国教育行政机关对教师的人事管理性，使人们产生一种误解：教育行政机关对教师的管理是基于特别权力的内部管理行为，是不受司法审查的行政机关的内部行为。行政审判实践中也较多地受到这一理解的误导。随着《中华人民共和国教师法》、《中华人民共和国教育法》及相关法规、规章的颁布、实施，教师权益的保护日益走上法制化的轨道，关于教育行政机关对教师的申诉的处理是否应该纳入行政诉讼的受案范围的问题，学界和行政审判实践越来越持肯定态度，现笔者结合本案做一简要分析。
首先，平谷区教委处理姚某申诉的行为是内部行政行为抑或外部行政行为。根据《中华人民共和国教师法》及《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》的相关规定，教育机构对教师的考核是教师能否晋升职级工资的依据。姚某在晋升职级中未获某中学的推荐，由此与该中学发生纠纷，此时，该中学针对姚某的行为是一种内部行为，而区教委对姚某的申诉处理行为不同于这种内部行为。其一，作出申诉处理行为的主体是本区教育行政主管部门——区教委，它代表国家对本区域内教育事业进行行政管理。其二，区教委行为的对象是教育行政管理的相对人，即教师与某中学。其三，区教委履行的是法律赋予的行政管理职责。《中华人民共和国教师法》第三十九条第一款规定：教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内，作出处理。区教委针对教师的申诉作出处理是其履行该项职责的表现。其四，区教委的申诉处理可能影响到教师的合法权益。综上，区教委的申诉处理意见不宜被认定为内部行政行为，应被认定为外部行政行为。
其次，区教委对姚某的申诉处理意见是否直接、实际影响到姚某的权利义务。若没有直接、实际的影响，则根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项的规定不属于行政诉讼受案范围，这也是本案合议庭的意见。
上述引用的《中华人民共和国教师法》第三十九条第一款没有明确规定相对人的诉权，《北京市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》第二十四条第二款规定：教师对申诉处理决定不服的，属于行政复议、行政诉讼受案范围的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这些规定与《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款相结合，可以得出，教师与学校或其他教育机构作为申诉人与被申诉人，对教育行政部门作出的处理决定不服，属于行政诉讼受案范围的，方有权向人民法院起诉。但何谓属于行政诉讼范围应当具体问题具体分析。当行政机关对教师的申诉仅仅是单纯的答复、告知行为时，即仅仅是答复、告知申诉人学校或其他教育机构的处理决定正确时，该申诉人不服，不应作为行政案件受理；当行政机关以自己的名义对教师的申诉作出了直接涉及其权益的明确、具体的决定，实际影响教师的权利义务则应视为其直接对申诉人作出了具体行政行为，应当作为行政案件受理。这既符合行政诉讼法受案范围的规定，又与《北京市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》的有关规定相一致。本案中，平谷区教委接到申诉后，作出了“关于对平谷二中姚某老师申诉的处理意见”。该处理意见仅系对姚某的申诉进行的答复、告知，并未直接对姚某作出处理，对姚某的权利义务未产生实际的影响。因此，姚某的起诉不属于行政诉讼受案范围，法院应当裁定驳回姚某的起诉。
综上，一方面，并非所有的教育行政人事管理行为都是内部行政行为，都能适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（三）项规定将之排除于司法审查之外；另一方面，还要进一步确定该行政行为是否实际影响到原告的合法权益。只有当这类行为适于司法审查，并且对原告的合法权益造成实际影响时，才属于行政诉讼的受案范围。
（北京市平谷区人民法院　杜天祥）