（一）首部

1.判决书字号：河南省荥阳市人民法院（2004）荥行初字第28号。

2.案由：不服质量监督行政处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：河南省郑州市荥阳龙山食品添加剂厂（以下简称龙山添加剂厂），住所地为河南省郑州市黄河大观西侧。
负责人：秦某，厂长。
被告（被上诉人）：河南省荥阳市质量技术监督局（以下简称市质量监督局）。
法定代表人：刘某，该局局长。
委托代理人：张某，河南省郑州市质量技术监督局上街分局工作人员。
委托代理人：张某1，河南省郑州市质量技术监督局工作人员。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：河南省荥阳市人民法院。
合议庭组成人员：审判长：黄花香；审判员：赵勇、禹爽。

6.审结时间：2004年11月4日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2004年6月7日，市质量监督局作出（荥）质技监罚字［2004］第稽3003号行政处罚决定书，认为龙山添加剂厂生产的稀释过氧化苯甲酰以不合格产品冒充合格产品，根据《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）第五十条的规定，给予龙山添加剂厂以下行政处罚：（1）责令停止生产销售不合格稀释过氧化苯甲酰；（2）没收不合格稀释过氧化苯甲酰4吨；（3）没收违法所得2000元整，处该批不合格稀释过氧化苯甲酰货值金额3倍罚款120000元整，罚没合计122000元整。原告不服，于2004年9月3日向法院提起行政诉讼。

2.原告龙山添加剂厂诉称：龙山添加剂厂和市质量监督局签订有质量技术监督服务协议书，而市质量监督局违法行政，未严格执行产品质量法及其他相关法律的规定，故龙山添加剂厂诉至法院请求判令：（1）撤销市质量监督局作出的行政处罚决定书，并返还其被封存的货物；（2）赔偿给其造成的5万元损失费；（3）要求市质量监督局严格执行收支两条线。

3.被告荥阳市质量监督管理局辩称：龙山添加剂厂诉称其与市质量监督局签订的质量技术服务协议与本案无关；且罚款的收缴方式与行政处罚决定的正误无关，市质量监督局作出的行政处罚事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院维持其作出的行政处罚决定。

（三）事实和证据
河南省荥阳市人民法院经审理查明：龙山添加剂厂是于2003年3月28日经荥阳市工商行政管理局批准成立的独资企业，该厂于2003年8月18日经河南省卫生厅许可生产、销售稀释过氧化苯甲酰、过氧化苯甲酰，并取得了卫生许可证。2004年4月28日，市质量监督局接到举报称龙山添加剂厂生产的产品不合格。2004年5月1日，市质量监督局执法人员到龙山添加剂厂进行了现场检查，经检查发现该厂库存成品稀释过氧化苯甲酰5吨（25kg／桶），生产日期为2004年4月18日。同日，市质量监督局执法人员对该批过氧化苯甲酰进行了随机执法抽样，共采集样本2kg，并下达了监督检查抽样单。2004年5月14日，郑州市产品质量监督检验所作出了检验报告，结论是不合格。2004年5月20日，市质量监督局决定立案查处。同日，市质量监督局依法作出了（荥）质技监封字［2004］第6332号登记封存决定书，决定将龙山添加剂厂的稀释过氧化苯甲酰4吨（25kg/桶）予以封存，封存期限自2004年5月20日至2004年6月19日，封存地点在该厂仓库。2004年5月20日，市质量监督局执法人员制作了龙山添加剂厂负责人秦某的调查笔录。秦某陈述称龙山添加剂厂在2004年5月1日抽样时，稀释过氧化苯甲酰的批量为5吨，后售出1吨，稀释过氧化苯甲酰的成本为8000元/吨，售出价为10000元／吨。2004年5月23日，市质量监督局到龙山添加剂厂检查时，发现其封存的4吨稀释过氧化苯甲酰改变位置，故作出了（荥）质技监封字［2004］第6219号登记扣押决定书，决定将龙山添加剂厂生产的稀释过氧化苯甲酰（20kg／箱、95箱，25kg／桶、91桶）予以扣押，扣押期限为1个月，扣押地点为市质量监督局。同日，市质量监督局作出了（荥）质技监罚告字［2004］第3822号行政处罚陈述、申辩告知书，告知龙山添加剂厂享有的陈述、申辩权，该告知书于2004年5月24日送达。2004年5月27日，市质量监督局作出了（荥）质技监罚听告字［2004］第2401号行政处罚听证告知书，告知龙山添加剂厂享有的听证权。2004年6月7日，市质量监督局作出了（荥）质技监罚［2004］第稽3003号行政处罚决定书，根据《产品质量法》第五十条之规定，决定给予龙山添加剂厂以下行政处罚：（1）责令停止生产、销售不合格稀释过氧化苯甲酰；（2）没收不合格稀释过氧化苯甲酰4吨；（3）没收违法所得2000元整，处该批不合格稀释过氧化苯甲酰货值金额3倍罚款120000元整，罚没合计122000元整。该行政处罚决定书于2004年6月7日送达后，市质量监督局没收了龙山添加剂厂稀释过氧化苯甲酰4吨。2004年6月14日、2004年6月22日，龙山添加剂厂共缴纳罚款15000元。原告认为市质量监督局违法行政，未严格执行产品质量法及其他相关法律的规定，于2004年9月3日提起行政诉讼。
上述事实有下列证据证明：
1.龙山添加剂厂营业执照、卫生许可证及组织机构代码证。
2.市质量监督局2004年5月1日作出的监督检查抽样单、2004年5月23日作出的（荥）质技监罚告字［2004］第3842号行政处罚陈述申辩告知书、2004年6月1日作出的（荥）质技监罚字［2004］第稽3003号行政处罚决定书。
3.市质量监督局分别于2004年6月14日、2004年6月27日出具的0648457、0648550河南省罚没收入统一票据。
4.2004年4月28日举报登记表。
5.2004年5月1日现场检查笔录。
6.2004年5月1日市质量监督局作出的监督检查抽样单。
7.2004年5月14日郑州市产品质量监督检验所检验报告。
8.立案审批表。
9.2004年5月20日通知存根。
10.市质量监督局（荥）质技监封字［2004］第6332号登记封存决定书、涉案物品清单及送达回证。
11.2004年5月20日秦某调查笔录。
12.市质量监督局（荥）质技监封字［2004］第6219号登记扣押决定书、现场检查笔录、涉案物品清单及送达回证。
13.（荥）质技监罚告字［2004］第3822号行政处罚陈述、申辩告知书及送达回证、（荥）质技监罚听告字［2004］第2401号行政处罚听证告知书及送达回证、（荥）质技监罚字［2004］第稽3003号行政处罚决定书及送达回证、没收物品清单及罚没收入统一票据2份。

（四）判案理由
《产品质量法》第八条第二款规定：“县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作……”据此，市质量监督局作为产品质量监督部门，具有对其行政区域内生产、销售的产品进行质量监督的行政职责。
《产品质量法》第五十条规定：“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，责令停止生产、销售，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；情节严重的，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，龙山添加剂厂生产的稀释过氧化苯甲酰，经检验不合格，市质量监督局依照法定程序，在告知了龙山添加剂厂享有的陈述、申辩权、听证权后，依法作出的行政处罚决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，依法应予维持。
龙山添加剂厂请求判令市质量监督局赔偿其损失5万元，并返还其被封存的货物，因市质量监督局作出的行政处罚决定书是合法的，且龙山添加剂厂在庭审中又未提供相关证据，故应依法驳回龙山添加剂厂的诉讼请求。
关于龙山添加剂厂要求市质量监督局严格执行收支两条线的诉讼请求，因此诉讼请求与市质量监督局作出的行政处罚决定书的合法性无关，故应依法驳回龙山添加剂厂的此项诉讼请求。

（五）定案结论
河南省荥阳市人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决如下：
1.维持被告荥阳市质量技术监督局于2004年6月7日作出的（荥）质技监罚字［2004］第稽3003号行政处罚决定书。
2.驳回原告郑州市荥阳龙山食品添加剂厂的其他诉讼请求。
案件受理费2010元，由原告郑州市荥阳龙山食品添加剂厂负担。

（六）解说
本案以被告的胜诉而告终，但通过本案的分析，有三个问题需要引起我们的重视。
1.涉诉行政机关的胜诉权由谁来掌握?
为规范行政机关和行政执法行为，我国于1996年3月17日出台了《中华人民共和国行政处罚法》，该法对行政机关如何设定和实施行政处罚进行了规范，目的就是保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，同时，也是为了防止行政机关在行使行政处罚权的过程中因重事实轻处罚程序而导致涉诉问题。那么，行政机关行使行政处罚权引起被处罚人不服而依法进行复议或起诉的胜诉权到底掌握在谁的手里呢?笔者认为，胜诉权是完全掌握在行政机关自己的手里。因为根据行政管理法律法规的规定，行政机关的职责权限是由法律法规预先设定的，即法定的行政机关依照法定职责权限对行政管理相对人所进行的民事活动进行监督、检查乃至处理处罚，是行政机关最重要的管理措施和手段。当行政机关在执法过程中发现行政管理相对人有违法情形或行为时，需要给予行政处罚的，有关实体法、程序法对行政机关如何调查取证，如何实施处罚以及怎样处罚等，法律和有关规范性文件都规定得比较具体详细，操作性也比较强，只要行政机关的行政执法人员严格照章去做，行政机关作出的诸如行政处罚具体行政行为就具有合法性，即便相对人不服申请复议或提起诉讼，该具体行政行为因具有合法性就会被复议机关或人民法院维持。本案就是一个很好的例证。本案被告依照《产品质量法》的规定，在履行对原告生产的产品质量监督检查过程中，发现原告生产的产品不合格，需要给予行政处罚，就依照《中华人民共和国行政处罚法》、《产品质量法》的有关规定对原告进行了行政处罚。从整个执法过程看，被告认定原告违法事实清楚，处罚程序合法，没有发现有疏漏和瑕疵之处，应认定是合法的行政处罚，法院对其给予了维持应是在预料之中。
2.原告签订了质量技术监督检测服务协议，交了服务费是否就算拿到了质量通告的“绿卡”，可以高枕无忧?
原告在诉讼中一再强调，其与被告下属二级机构即荥阳市质量技术监督检验测试中心签订了质量技术监督检测服务协议，并缴纳了检测费，该检测中心就应该认真履行协议上的承诺，保证原告生产的产品不出现质量问题，认为检测中心是收费不管理，管理又不到位，是乱收费，把质量问题和责任都推给了前述检测中心和被告方。对此争议被告依据《产品质量法》、《河南省产品质量监督管理条例》的规定及原告与检测中心协议的约定给予了有理有据的辩解。笔者认为，根据产品质量法律法规的规定，生产方应当对自己生产的产品质量承担首要的责任，应当建立完善的质量检验制度，配备专门质检人员及与生产任务相适应的质检设备，并严格质量管理，认真做好产品质量的静态和动态管理，保证出厂的产品达到国家或行业要求的质量标准。对因检验能力有限，对产品的某一检验项目不能自检的，可委托有关具备检验能力的机构进行检测。原告与检测中心签订的服务协议中就有此内容。由于原告没能自觉主动向检测中心提供待检测的样品如“产品、半成品及使用的原材料”等，检测中心也就不能进行检测，更谈不上依协议分析解决原告产品生产中存在的质量问题，当然协议中双方约定的“杜绝不合格产品出厂”就难以达到，责任主要在于原告方，检测中心在协议中是被动履行协议义务，等样检测。正因为原告有签了协议拿了钱、产品质量就进了“保险”这一消极认识，对产品质量把关不严，最终酿成了交钱又挨罚的苦果。
3.原告在被告实施行政处罚前的合理申辩理由，被告在实施行政处罚时是否应予尊重和采纳?
本案被告在执法检查中发现了原告生产的产品质量不合格，在拟对原告实施处罚前给了原告陈述、申辩的权利，原告是这样陈述的：“因本厂是贵局的代检单位，已交过代检年费，有问题，我厂整改。现已查出问题，请求贵局从轻处罚。我不要求听证，请贵局酌情。”此陈述可谓言辞中肯，原告也认识到了问题和错误，愿意受罚，但要求从轻。从被告对原告的产品随机抽样检测情况看，原告2004年4月10日生产的稀释过氧化苯甲酰的8项检测项目中，仅有一项不合格，即该产品的10%水溶液pH值为5.4，低于6.0～9.0标准0.6，超标问题不是很严重，从总体上认为仍属不合格，被告发现的不合格产品为5吨，原告已售出1吨，获得利润是2000元。原告将不合格的产品冒充合格产品出售，违反了我国《产品质量法》第五十条的规定，依法应予处罚。依该条应给予处罚的内容为：“责令停止生产、销售、没收违法生产销售的产品，并处违法生产销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得，情节严重的，吊销营业执照，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”被告依该法第五十条的规定，对原告作出了比较严厉的处罚，其罚款金额是按现存不合格产品货值的3倍计算，即已扣押的4吨（1万元／吨），不合格产品3倍价值12万元，再加上2000元的销售违法所得，共计12.2万元，可谓是按最高幅度进行处罚的，没有依原告申辩陈述要求从轻处罚去办，当然会引起原告的不满，形成诉讼。对此，根据原告的违法情形，笔者认为，被告的处罚偏重。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：……”从原告的违法行为情节看，被告抽检的产品8项检测项目中，只有一项不合格，与标准仅差0.6，危害程度不属于严重，且原告对被告查出的问题及时进行了整改，整改的效果也很明显，并已从被告第二次进行抽检的产品结果为合格上表现出来。原告认错的态度也是诚恳的，被告在对原告进行处罚时，应当考虑这些情节，本着教育与惩罚相结合的原则，对被处罚者的申辩理由也应给予尊重，对合理的理由应予采纳，公正地作出处罚，让受罚者心服口服，以充分体现执法的公平与正义。法院在审查被告这一处罚具体行政行为时，也许是出于充分尊重被告的处罚自由裁量权，未能充分考虑原告的违法情节，依职权对被告作出的具体行为进行变更，这一做法恐怕也有欠妥之处。
（河南省荥阳市人民法院　杨峰岭　李逊仙）