（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：北京市门头沟区人民法院（2004）门行初字第4号、第5号判决书。
二审判决书：北京市第一中级人民法院（2004）一中行终字第492号、第493号判决书。

2.案由：不服行政答复并要求行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：张某，女，1938年12月20日出生，汉族，无业，住北京市门头沟区。
委托代理人（一、二审）：袁某（张某之女），女，1964年9月6日出生，住北京市门头沟区。
被告（被上诉人）：北京市门头沟区人民政府东辛房街道办事处，住所地为北京市门头沟区西辛房大街。
法定代表人：李某，该办事处主任。
委托代理人（一审）：张某1，女，该办事处副主任。
委托代理人（二审）：牛某，男，该办事处法律顾问。
委托代理人（一、二审）：杨某，女，该办事处居民科副科长。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：北京市门头沟区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王连波；代理审判员：杨畅；人民陪审员：谢建民。
二审法院：北京市第一中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：张杰；代理审判员：乔军、强刚华。

6.审结时间
—审审结时间：2004年4月13日。
二审审结时间：2004年6月18日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2003年10月13日，被告东辛房街道办事处作出《关于袁某信访问题的答复》（以下简称《答复》），内容是：近期袁某多次到办事处信访，要求解决其母张某享受退离居委会老积极分子待遇（以下简称老积极分子待遇）的问题。经调查和查阅文件，此问题因不符合政策无法办理，原因是：（1）经查档，张某自1970年至1985年5月在永红街居委会担任居民委员、居民副主任等职务，累计工作年限15年5个月，不满20年。（2）根据门政办发［1983］29号文件第一条“享受补助的条件和标准”第二项的规定，“一九五八年底以前参加居委会工作，原任居委会主任、副主任或曾任主任、副主任的居委会委员，累计工作超过十五年不足二十年或一九五九年一月一日以后参加居委会工作，担任过上述职务，累计工作超过二十年的，每月补助十五元”，而张某是1959年以后参加居委会工作的，累计工作年限没有超过20年。因此不能办理退离手续。（3）张某离开居委会工作岗位是1985年5月，只能按当时的政策［1983］29号文件对待，而不能按以后的文件办理。特此答复。

2.原告张某诉称：原告自1967年2月至1986年12月先后担任过门头沟区矿南街居委会委员及永红街居委会卫生、治保主任等职务，连续工作18年以上，后因健康原因离开居委会。现在年老体弱，没有任何生活来源。原告听说政府关心退离居委会老积极分子的生活，并规定给他们一定的荣誉和生活费，但被告从未告知过原告如何办理相关手续，也未给过原告任何钱。原告及原告的女儿多次找被告，要求给予解决，被告于2003年10月13日作出了答复。原告认为，根据我国宪法及居民委员会工作手册的有关规定，原告应当享有政策所规定的退休待遇，而被告的《答复》却片面引用内部规定，和国家法律、法规相抵触，不具有法律效力。被告的《答复》侵犯了原告的合法权益。因此，要求法院判决被告对原告所作出的原告不享有国家政策所规定的生活补助的具体行政行为无效；判决被告履行义务，落实原告所应享有的生活补助；并要求被告给付其应享有的生活补助及利息，赔偿经济、精神损失共计100万元。

3.被告东辛房街道办事处辩称：张某是1985年5月离开居委会工作岗位的，只能按当时的政策门政办发［1983］29号暨京政办发［1983］75号文件转发的市民政局《关于退离居委会后无固定收入的老积极分子生活补助的意见》（以下简称《意见》）对待。《意见》第一条“享受补助的条件和标准”第（二）项规定：“一九五八年底以前参加居委会工作，原任居委会主任、副主任，或曾任主任、副主任的居委会委员，累计工作超过十五年不足二十年或一九五九年一月一日以后参加居委会工作，担任过上述职务，累计工作超过二十年的，每月补助十五元。”张某是在1959年以后参加居委会工作的，累计工作年限又不足20年，即使按张某本人自述的参加居委会工作的起始时间和年限，也不符合政策规定。因此，不能为其办理退离手续。我们的《答复》是正确的，请求驳回原告的诉讼请求及其要求行政赔偿的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
门头沟区人民法院经审理查明：原告张某自2000年始以自己曾于1968年至1986年在门头沟区水红街居民委员会工作，担任居委会委员、副主任等职为由，先后向东辛房街道办事处、门头沟区街道办公室等单位反映情况，要求享受老积极分子的待遇。其间，原告之女袁某亦代母向被告反映情况，要求落实待遇。被告东辛房街道办事处通过核实档案材料并结合张某的自述情况，于2003年10月13日作出《关于袁某信访问题的答复》。在《答复》中认定了张某在居委会任职的起止时间、工作年限，并依据门政办发［1983］29号文件答复袁某，其母张某不能办理享受老积极分子待遇的退离手续。
经查，门政办发［1983］29号文件是门头沟区人民政府办公室1983年7月11日转发《北京市人民政府办公厅转发市民政局〈意见〉的通知》的通知，《北京市人民政府办公厅转发市民政局〈意见〉的通知》是北京市人民政府办公厅于1983年6月14日以京政办发［1983］75号文件的形式发布的，主要内容是：“各区人民政府，市政府各委、办，各有关局：市人民政府同意市民政局《意见》，现发给你们，请自一九八三年六月份起按照执行。”市民政局在《意见》中，对老积极分子享受补助的条件和标准、工作年限计算方法、生活补助费的审批手续和发放办法作出了明确规定。
上述事实有下列证据证明：
1.2003年9月9日张某写给门头沟区委董书记的一封信，信中称：“我于1968年至1986年曾在门头沟区永红街任居委会主任”。
2.1980年至1985年居委会干部花名册和1985年1月至1986年5月薪资表。

（四）一审判案理由
门头沟区人民法院在对张某提起的行政诉讼及行政赔偿诉讼合并审理后，分别作出了判决。
1.关于行政诉讼：门头沟区人民法院根据上述事实和证据认为：被告东辛房街道办事处是于2003年10月13日，对原告张某提出的享受老积极分子待遇的要求作出答复的，而原告张某退离居委会的时间，即使按照其自述的时间亦是在1986年。因此，对原告张某提出享受老积极分子待遇的要求，如果1986年以前发布的有关享受老积极分子待遇构成条件的规定，在1986年后至2003年10月13日前的期间内，没有进行调整的情形下，那么，被告东辛房街道办事处就应当执行1986年以前发布的，有关享受老积极分子待遇条件的规定。而1986年以前发布的有关享受老积极分子待遇构成条件的规定，最临近1986年的是北京市民政局的《意见》，该《意见》是经北京市人民政府同意执行的规范性文件。在《意见》中，关于享受老积极分子待遇审批手续的规定是：“由老积极分子本人提出申请，经现在居住的居委会讨论审议，街道办事处审核提出意见，报区政府街道办公室批准。”因此，《意见》应当成为被告东辛房街道办事处审核原告张某提出享受老积极分子待遇要求的依据。虽然被告东辛房街道办事处在2003年10月13日作出的是《关于袁某信访问题的答复》，但该《答复》的内容，却是针对袁某之母张某所提出享受老积极分子待遇要求而作出的审核结论。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。所以，张某有权对《答复》提起行政诉讼。《意见》中规定享受老积极分子待遇的构成条件是：“一九五八年底以前参加居委会工作，原任居委会主任、副主任或曾任主任、副主任的居委会委员，累计工作超过十五年不足二十年或一九五九年一月一日以后参加居委会工作，担任过上述职务，累计工作超过二十年的……”也就是说，享受老积极分子待遇的构成条件，既有参加居委会工作起始时间的限定，又有工作年限的限定，二者缺一不可。而原告张某参加居委会工作的起始时间和工作年限，即使按其自述的情况亦不符合《意见》规定的条件。显然，被告东辛房街道办事处在《答复》中所表述的对原告张某要求享受老积极分子待遇的审核意见，是符合《意见》规定的。因此，应当认为，原告张某要求本院判决被告作出的其不享受国家政策所规定生活补助的具体行政行为无效；以及要求落实其所应享受生活补助的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。
2.关于行政赔偿：门头沟区人民法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，受害人取得国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，并对其合法权益造成了损害。对张某起诉东辛房街道办事处行政赔偿一案，门头沟区人民法院业以（2004）门行初字第4号行政判决，驳回了张某针对行政答复提出的诉讼请求，因此，张某要求行政赔偿的理由便不能成立。

（五）一审定案结论
1.关于行政答复：门头沟区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定作出如下判决：
驳回原告张某的诉讼请求。
案件受理费80元，由原告张某负担。
2.关于行政赔偿：门头沟区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定作出如下判决：
驳回原告张某行政赔偿的诉讼请求。
其他诉讼费81元（原告张某申请法院调取证据所支付的复印费）由原告张某负担。

（六）二审情况
原告张某不服门头沟区人民法院一审判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉。北京市第一中级人民法院经过审理，认定了一审法院认定的事实和证据，认为张某要求撤销一审判决、撤销《答复》及撤销一审判决给予行政赔偿的上诉请求，缺乏事实及法律依据，对张某提起的行政答复和行政赔偿上诉，分别作出了同样的判决：驳回上诉，维持一审判决。

（七）解说
本案系行政答复一并提起行政赔偿案，因行政赔偿依附于行政答复，故本文仅对行政答复进行评述。
居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，从1950年至1954年，为了加强城市街道居民工作，我国相继在一些大、中城市建立了居民委员会。1954年12月31日全国人大常务委员会通过了《城市居民委员会组织条例》，使我国居民委员会的建设纳入到法制化的轨道。改革开放以后，为了适应城市发展形势的需要，1989年11月26日，全国人大常务委员会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，标志着我国城市居民委员会的建设和工作向着民主化、制度化、法律化的方向迈出了新的一步。对于居委会干部的生活补贴，《城市居民委员会组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》作出了规定，现在已经基本得到解决。对于退离居委会工作岗位的老居委会干部的退养费问题，即五六十年代从事居委会工作的老积极分子的待遇问题，《城市居民委员会组织条例》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》没有作出规定。就全国看，也没有统一的规定，所以至今许多地方没有解决，使不少老居委会干部处境艰难、生活困难。成为当前城市居委会工作中的主要问题之一。虽然像北京等有些地方对老积极分子的退养费作出了规定，但由于涉及年代久远，加之在宣传、管理等多方面的原因，还是引发了一些纠纷。
本案主要涉及以下几个问题：
1.原告张某的主体资格问题。张某及其女袁某自2000年始多次向东辛房街道办事处反映情况，要求落实张某老积极分子的待遇，而东辛房街道办事处作出的是《关于袁某信访问题的答复》。应当讲，袁某是代替母亲张某反映情况的，实际的信访人应当是张某。虽然《答复》在形式上是对袁某作出的，但内容却是针对袁某之母张某所提出的享受老积极分子待遇的要求而作出的审核结论。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，张某有权对《答复》提起行政诉讼，其具有作为本案原告的主体资格。
2.关于证据的审查与认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任。”张某能否享受老积极分子的待遇，由两个条件构成：（1）参加居委会工作的起始时间；（2）在居委会工作的工作年限。张某在起诉状中称自己在居委会工作的时间为1967年2月至1986年12月，累计工作年限为18年以上。被告东辛房街道办事处在答辩状中称张某在居委会的工作时间为1970年至1985年5月，累计工作年限为15年5个月。被告提供了两份证据：（1）张某写给门头沟区委书记的信件一封，张在信中称其在居委会的工作时间为1968年至1986年；（2）居委会干部花名册与薪资表，花名册是1980年至1985年的；薪资表是1985年1月至1986年5月的，张某领取薪资的最后时间为1985年5月。张写的信件系其在反映情况时的自述，并不能真实反映其在居委会的工作时间和工作年限；花名册与薪资表仅能说明张某在该段时间在居委会工作过，亦不能反映张某工作的起始时间和工作年限。应当讲，我国早期居委会工作的管理并不规范，加之年代久远等原因，大部分居委会工作档案并没能保存下来。对于张某的工作时间和工作年限，张与东辛房街道办事处的说法不一，张自己的说法也并不相同，即使东辛房街道办事处自己也存在矛盾之处。原告未能提供有效证据，被告也未能提供确实的证据材料证实。从保护和有利于相对人的角度出发，被告可以采用张本人的陈述。但即使按照原告信中的自述，其参加居委会工作的起始时间和工作年限亦不符合《意见》规定的条件。依据原告的自述作出判决是妥当的。
3.关于法律、法规的适用。对于退离居委会老积极分子的待遇问题，我国并没有统一的规定。1981年3月，居民委员会统一由民政部归口管理，1987年6月15日，民政部下发了《国务院批转民政部关于加强城市街道居委会工作报告的通知》，强调要切实解决居委会建设和工作中的实际困难，要求：对于从事居委会工作多年，因年老体弱退下来的居委会干部，也要给予一定的生活补贴。补贴的具体办法和标准，各地根据实际情况自行确定。因全国各地差异较大，不宜做全国的统一规定，国务院要求各地根据实际情况自行确定是必要的。北京是较早实施对老积极分子生活补助的城市之一。早在1983年6月14日，北京市人民政府办公厅即作出京政办发［1983］75号文件，以通知的形式转发了北京市民政局《关于退离街道居委会后无固定收入的老积极分子生活补助的意见》。此后，1994年12月12日，北京市人民政府办公厅以京政办发［1994］90号文转发了市民政局、市财政局《关于提高居委会干部、退离居委会老积极分子生活补贴和实行医疗补助统筹请示》的通知；2000年2月16日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅以京办发［2000］12号文件印发北京市城市管理体制改革领导小组《关于进一步贯彻〈北京市街道管理体制改革方案〉的意见的通知》，提高了退离居委会老积极分子生活补贴的标准，并对补贴对象的条件做了进一步明确。门头沟区人民政府为贯彻执行市政府的文件，1983年7月11日，区政府办公室以门政办发［1983］29号文件转发了市政府办公厅［1983］79号文件；2000年8月1日，门头沟区人民政府街道办公室以门街办字［2000］23号制定了《关于调整居委会干部生活补贴的通知》。该通知第二项明确规定了居委会换届选举后退下来的无业居委会干部生活补贴的执行标准：（1）在居委会工作满15年的办理退离手续，享受老积极分子待遇，按市最低生活保障线标准，每月享受补贴280元。（2）在居委会工作不满15年的，以5年为限，根据其工作年限给予一次性补贴。第三项内容为：“2000年以前退离居委会的老积极分子生活补贴，享受最低生活保障线标准的待遇（现执行280元）不变。”
张某在给区领导的信中表示，其符合门街办字［2000］23号第二项第一条、第三条（注：应为第三项）规定的享受老积极分子待遇的条件。东辛房街道办事处没有为其办理退离手续，违反政策的规定，应按此文件规定为其补办退离手续。
张某退离居委会的时间，即使按照其自述亦是在1986年。因此，对张某的退离，应当按照1986年当时的规定执行，而当时执行的有关规定，即为北京市民政局的《意见》，该《意见》是经市政府同意执行的，属规范性文件。东辛房街道办事处以此为依据审核张某提出的要求，是正确的。虽然市政府此后又颁发了两份有关文件，但京政办发［1994］90号文件是对已经享受待遇的老积极分子，为提高他们的补贴标准所做的规定；2000年北京市城市管理体制改革领导小组作出的《关于进一步贯彻〈北京市街道管理体制改革方案〉的意见》中明确规定：“1999年1月1日以后离退的无固定收入的居委会干部，在居委会工作满15年的，按照城市居民最低生活保障标准享受定期生活补贴；不满15年的，按每月300元的标准给予一次性生活补贴。”门街办字［2000］23号《关于调整居委会干部生活补贴的通知》是按照京办发［2000］12号，即北京市体制改革领导小组所作出的《关于进一步贯彻〈北京市街道管理体制改革方案〉的意见》制定的，该《关于调整居委会干部生活补贴的通知》第二项系对《关于调整居委会干部生活补贴的通知》颁布后退下来的无业居委会干部享受待遇和标准的规定；《关于调整居委会干部生活补贴的通知》第三项规定：“2000年以前退离居委会的老积极分子生活补贴，享受最低生活保障线标准的待遇（现执行280元）不变。”由于该通知是依照市体制改革领导小组所作出的《关于进一步贯彻〈北京市街道管理体制改革方案〉的意见》制定的，作为下级行政机构，门头沟区街道办公室制定的文件，不得违反、超越上级行政机关所制定的规定。因此，对该项内容应理解为：1999年1月1日后，2000年12月31日前退离的居委会干部，及按照［1983］79号文已经办理退离手续并实际享受到生活补贴的老积极分子。按照民政局的《意见》即市政府办公厅［1983］79号文件，张某不符合享受生活补贴的条件，未能办理退离手续，也就不能适用［1994］90号文件；亦不能适用市体制改革领导小组的《关于进一步贯彻〈北京市街道管理体制改革方案〉的意见》。
对张某只能适用民政局的《意见》。由于民政局的《意见》中规定的享受老积极分子待遇的构成条件，既有参加居委会工作的起始时间的限定，又有工作年限的限定，而即使按张某的自述，其亦不符合《意见》中规定的条件。所以，东辛房街道办事处在《答复》中所表述的审核意见是正确的，对张某的诉讼请求，法院不能支持。
关于本案，法院是以判决形式驳回了原告张某的诉讼请求，最终维持了被告的具体行政行为，但在审理中也发现被告及其上级机关工作中存在的一些问题：
1.《答复》的形式与内容不相符。
《答复》是针对张某提出的享受老积极分子待遇的要求而作出的审核意见，而标题却是《关于袁某信访问题的答复》。应当讲，袁某是以其母亲张某的名义向被告提出要求的，东辛房街道办事处应当，也只能对张某作出《答复》，而不应作出《关于袁某信访问题的答复》。
2.门头沟区人民政府街道办公室制定的门街办字［2000］23号《关于调整居委会干部生活补贴的通知》不规范、不严谨。
该《通知》第三项规定了享受生活补贴的老积极分子退离居委会的截止时间，却未规定起始时间，造成张某的误解。
（北京市门头沟区人民法院　王连波）