（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省镇江市润州区人民法院（2004）润行初字第3号。
二审判决书：江苏省镇江市中级人民法院（2004）镇行终字第25号。

2.案由：税务行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：江苏省镇江市华尔吉电气有限责任公司。
法定代表人：陈某，该公司经理。
被告（被上诉人）：江苏省镇江市国家税务局第四税务分局。
法定代表人：朱某，该局局长。
委托代理人：吴某，该局干部。
委托代理人：刘冬明，江苏省镇江市鼎豪律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省镇江市润州区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：徐发祥；审判员：黄苏理、刘敏跃。
二审法院：江苏省镇江市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：王万玉；审判员：李德宗；代理审判员：马倩。

6.审结时间
一审审结时间：2004年4月26日。
二审审结时间：2004年7月23日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：2003年1月29日至2003年8月25日期间，被告镇江市国家税务局第四分局没有供给原告镇江市华尔吉电气有限责任公司增值税专用发票，原告以被告停供增值税发票给其造成较大经济损失为由，向被告提出赔偿申请，要求被告赔偿因此给原告造成的经济损失16万元。2003年12月10日，被告作出了［2003］镇国税四赔字第01号国家赔偿决定书，决定对原告的赔偿申请予以驳回，不予赔偿。原告对此不服，遂于2004年2月27日向镇江市润州区人民法院提起行政赔偿诉讼。

2.原告镇江市华尔吉电气有限责任公司诉称：其向被告申请领购增值税发票，而被告在未对其作出停供增值税发票处罚决定的情况下，就停供了其增值税发票，造成其经济损失16万元。其向被告申请国家赔偿时，被告却作出不予赔偿的决定，现要求被告赔偿因停供增值税发票所造成的经济损失16万元。

3.被告镇江市国家税务局第四税务分局辩称：原告所称被告停供其增值税发票不是事实，被告从未有原告向其申请领购发票而拒绝履行供票法定职责的违法具体行政行为，请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
江苏省镇江市润州区人民法院经公开审理查明：2003年1月9日和1月28日，原告两次向被告领购增值税发票，被告每次供票1份。2003年2月10日，原告向被告邮寄了1份申请报告，请求被告与邢台市国税局联系，以求得证明，允许原告抵扣税。该申请报告中还表述了因原告没有钱先将已抵扣的税金补交起来，被告只供给原告发票2份的内容；但没有原告请求被告供给发票的内容。自2003年1月29日起到2003年8月25日止，被告一直未供给原告增值税发票。嗣后，原告即向镇江市国家税务局申请国家赔偿，该局于2003年10月14日书面通知原告应向本案被告提出赔偿要求。2003年10月16日，原告以被告停供其增值税专用发票，造成其经济损失为由，向被告申请赔偿16万元。2003年12月10日，被告以不存在原告按规定申请购票而被告不按规定供给其增值税专用发票的违法行政行为为由，向原告作出了［2003］镇国税四赔字第01号赔偿决定，驳回了原告的赔偿申请。原告对此不服，便将被告诉至法院，要求被告赔偿经济损失16万元。
上述事实有下列证据证明：
1.2003年1月9日和1月28日的镇江市国家税务局发票领购、核销单，证明原告申请领购发票后，而被告每次只批1份的事实。
2.发票领购簿，证明原告每次领购发票数量的记录。
3.2003年2月10日原告邮寄给被告的申请报告，证明原告要求被告帮助其与邢台市国家税务局联系，以求得证明，允许其抵扣税之事实。
4.原告提交的赔偿清单，用以证明其主张的经济损失情况。
5.镇江市国家税务局向原告作出的关于告知申请人向赔偿义务机关提出国家赔偿申请的通知，证明被告即为赔偿义务机关，原告应向被告提出赔偿要求之事实。
6.被告作出的［2003］镇国税四赔字第01号赔偿决定书，证明被告驳回原告的赔偿申请，不予赔偿之事实。
上述证据均经当庭质证，可相互印证。

（四）一审判案理由
江苏省镇江市润州区人民法院根据上述事实和证据认为：被告镇江市国家税务局第四税务分局系税务主管机关，具有对原告镇江市华尔吉电气有限责任公司申请领购增值税专用发票进行审核、发售发票的法定职责。依据相关规定，被告履行该审核发售发票的法定职责，不属被告依职权主动履行的法定职责，而要以原告的申请为前提。原告认为被告违法对其停供增值税专用发票，应当向法庭提交其向被告申请领购增值税专用发票行为的证据材料。对此，原告所提交的发票领购、核销单和发票领购簿，只能证明原告向被告领购、核销发票和被告批准发给原告发票的情况，不能证明被告有对原告停供增值税专用发票的事实。原告以其邮寄给被告的申请报告作为请求被告供给发票的申请，因该申请报告中的请求事项系原告请求被告帮助其与邢台市税务局联系，以求得证明，允许其抵扣税，故该申请报告不能作为原告向被告申请领购发票的依据。因此，原告所主张的被告对其停供增值税专用发票和原告向被告申请领购发票而被拒绝的事实不能成立。根据国家赔偿法的规定，原告依法取得国家赔偿的权利是以被告及其工作人员违法行使职权，侵犯原告合法权益造成损害为前提的。本案中，由于原告没有证据证明被告具有违法行使职权的事实，故对原告要求被告赔偿经济损失16万元的诉讼请求，不予支持。

（五）一审定案结论
江苏省镇江市润州区人民法院根据最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，作出如下判决：
驳回原告镇江市华尔吉电气有限责任公司的赔偿请求。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人诉称：一审判决对被告停供原告发票时间之长，停产零销售之久之事实未进行审理；原告向一审法院提供了16份证据材料证明被告停供其发票造成的损失，而一审判决书只提到几份，且提到的证据也将其实质予以歪曲；一审判决对2003年1月原告两次申领发票10份而被告只批1份的原因未查明，明显偏袒被告。故请求二审法院支持上诉人的赔偿请求。
（2）被上诉人辩称：上诉人要求被上诉人提供发票须以上诉人向被上诉人提出申请为前提，而上诉人未向被上诉人提出申领发票的申请，被上诉人也从未对上诉人停供过发票。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判。

2.二审事实和证据
镇江市中级人民法院确认了一审法院所认定的事实和证据。另查明：2003年1月9日，上诉人向被上诉人申领增值税专用发票1份，被上诉人批准发售1份。同月28日，上诉人向被上诉人申领增值税专用发票10份，被上诉人批准发售1份。

3.二审判案理由
镇江市中级人民法院经审理后认为：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第二十一条的规定，税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督，故上诉人具有对申请领购增值税专用发票进行审核、批售的法定职责。根据《中华人民共和国发票管理办法》第十五条的规定，依法办理税务登记的单位和个人，在领取税务登记证件后，向主管税务机关申请领购发票，故增值税专用发票的发售系依申请行为。本案中上诉人未能提供其向被上诉人提出购票申请的依据，其提交的2003年2月10日申请报告中未有明确的购票要求，不能作为其领购发票的申请，故在上诉人未申请领购发票的情况下，被上诉人不发售发票并无不当。对于上诉人诉称其申请领购发票10份，而被上诉人仅批售1份的问题，因根据有关规定，被上诉人可根据一般纳税人的生产经营情况，控制专用发票的供应量，在一个月的合理使用量范围内批售发票，现上诉人不能举出被上诉人批售1份发票必然影响其生产经营并造成其损失的事实证据，故被上诉人在其自由裁量范围内批售1份发票并无不当。综上，被上诉人未有违法行使职权侵犯上诉人合法权益造成损害的行为，上诉人提起赔偿诉讼没有事实根据和法律根据，不予支持。一审法院依照最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定判决驳回上诉人赔偿请求正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。

4.二审定案结论
镇江市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案是一起原告镇江市华尔吉电气有限责任公司认为被告镇江市国家税务局第四税务分局没有履行发售增值税专用发票这一法定职责给其造成较大经济损失而单独提起的行政赔偿诉讼。本案争议的焦点在于被告是否依法履行了发售发票的法定职责，即其在2003年1月29日至同年8月25日期间没有向原告发售发票的行政行为是否合法。这主要涉及不作为行政赔偿诉讼中双方当事人的举证责任问题。
行政赔偿诉讼是一种独立的特殊诉讼形式，它是人民法院根据赔偿请求人的诉讼请求，依照行政诉讼程序和国家赔偿的基本制度和原则裁判争议的活动。我国行政诉讼法和国家赔偿法对行政赔偿诉讼的证据规则没有专门的规定，仅有最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》在第三十二条中规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”从证据规则看，行政赔偿诉讼不完全采取“被告负举证责任”的原则，而是参照民事诉讼证据规则，要求行政赔偿请求人对其主张的行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，给其造成了损害事实提供相应的证据。行政赔偿诉讼必须以行政机关的具体行政行为（包括作为和不作为两种形式）违法为前提，在此基础上赔偿请求人还需举证证明损害事实的发生与存在，损害同具体行政行为之间的因果关系，损害的程度，损害赔偿的依据等方面的证据。否则，其主张就不能得到人民法院的支持或人民法院的判决将无法满足其赔偿请求。
关于不作为行政诉讼的举证责任，也应遵循行政诉讼的一般举证规则，即被告对不作为行为的合法性负举证责任，且是一种说服责任。被告（行政机关）必须提供充分的证据和法律依据证明其不作为行为的合法性，否则，将承担败诉的法律后果。原告对不作为行为的违法性的举证只负推进责任，其不能提供证据证明不作为行为的违法性，承担主张不能成立的风险责任。具体来讲，被告主要对其不作为行为的合法性负举证责任；而原告则负有证明其向被告提出过申请事实的举证责任。行政行为中有依申请的行政行为和依职权的行政行为之分。依申请的行政行为又称被动性行政行为、消极性行政行为，是指行政主体只有在相对人申请的条件下方能作出，没有相对人的申请，行政主体便不能主动作出的具体行政行为。依申请的行政行为是以行政相对人的申请为前提，是要式行政行为，一般要求行政相对人以法定的形式，遵循法定程序提出申请，更要求行政主体在法定期限内，以法定的方式、方法和步骤作出是否予以批准的准许、认可、确定等决定，必要时还要求进行权利告知或者理由说明等。最高人民法院《关于行政证据若干问题的规定》第四条第二款明确规定：“在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：（一）被告依职权应主动履行法定职责的；（二）原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”该条明确规定了原告在起诉被告不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出过申请的证据材料并对此负举证责任；同时也规定了除外情形。
具体到本案中，根据《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国发票管理办法》的规定，被告镇江市国家税务局第四税务分局具有对申请领购增值税专用发票进行审核、发售的法定职责，而且发售增值税专用发票的行政行为是依申请的行政行为。因此就被告在2003年1月29日至同年8月25日期间没有向原告发售增值税专用发票这一事实，原告必须举证证明其在此期间确实已按规定向被告申请领购增值税专用发票之事实，这是前提条件。若原告已向被告提出购票申请而被告未发售发票，则由被告对其不发售发票的不作为行为的合法性负举证责任。而本案中原告未能提供其向被告提出购票申请的有力证据，在其未申请领购发票的情况下，被告未向其发售增值税专用发票并无不当，也未违法。可见，被告并没有行违法行使职权侵犯原告合法权益造成损害的不作为行政行为，原告提出的赔偿请求没有事实根据和法律根据。因此，一、二审法院判决驳回原告的赔偿请求是正确的。
（江苏省镇江市润州区人民法院　戚庚生）