（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：福建省安溪县人民法院（2004）安行初字第07号。
二审判决书：福建省泉州市中级人民法院（2004）泉行终字第99号。

2.案由：不履行开闸泄洪管理职责并要求行政赔偿案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：福建省安溪正浩印刷有限公司。
法定代表人：郑某，经理。
委托代理人：吴建光，福建厦门联合信实律师事务所律师。
委托代理人：凯祥鸿，福建厦门联合信实律师事务所实习律师。
被告（被上诉人）：福建省安溪县人民政府。
法定代表人：尤某，县长。
被告（被上诉人）：福建省安溪县水利局。
法定代表人：谢某，局长。
两被告的委托代理人：李德生，福建一心律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：福建省安溪县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：陈志生；代理审判员：刘建安、黄全胜。
二审法院：福建省泉州市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：夏惠英；代理审判员：孙志坚、黄少鸿。

6.审结时间：
一审审结时间：2004年4月26日。
二审审结时间：2004年9月20日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：福建省安溪县正浩印刷有限公司以安溪县人民政府、安溪县水利局在防抗第9号热带风暴“莫拉克”过程中，不及时对城东水库开闸泄洪，给其造成经济损失为由，认为两被告行政不作为违法。

2.原告福建省安溪正浩印刷有限公司诉称：2003年8月5日，安溪县因受台风影响普降大雨，城东水库水位迅速上升，导致原告所处的茶都三期区域的积水无法及时排泄，到下午1点半左右，水位迅猛上升并直接威胁到原告的厂房，原告等受灾户马上打电话给被告和县领导及相关部门，请求从速开闸放水，但均未果。其后三小时内原告的厂房全部被洪水淹没，水位不断上升最高达一米多，原告工厂的原料、货物及设备在水中浸泡将近三个小时，部分货物被冲走。此间原告继续向相关部门恳求开闸放水，直到下午4点左右，城东水闸桥才开始放水，仅仅十多分钟洪水就退掉。此次水灾给原告造成843855元的直接经济损失，在保险公司赔偿了84285.5元后，原告仍损失759569.5元。请求确认两被告行政不作为违法并赔偿原告经济损失759569.5元。

3.被告安溪县人民政府等辩称：安溪县委、县政府高度重视防抗9号台风，安溪县防汛指挥部早在8月3日就开始部署防抗9号台风各项准备工作，组织相关人员24小时值班。8月4日开始，县领导即坐镇防汛指挥部指挥部署。8月5日上午，通知城东水库做好水库泄洪的准备工作，要求城东水闸桥控制在39米高程以下运行，并指派水政股干部到现场督查。下午4时06分，根据城区来水及降雨等情况，安溪县防汛指挥部又及时通知水闸桥加大泄流量，要求水闸桥蓄水位降至38米。以上事实说明被告作为地方人民政府及所属水行政主管部门，已经依法履行《中华人民共和国防洪法》及《福建省防洪条例》规定的义务。原告所在的茶都区域部分被淹没，主要是短时间降雨量特大引起内涝造成的，与作为不可抗力的自然灾害有直接的因果关系，况且原告对自己的主张缺乏合法有效的证据证明。因此，原告的诉讼请求依法不能成立，请求法院予以判决驳回。

（三）一审事实和证据
福建省安溪县人民法院经公开审理查明：2003年8月3日，安溪县人民政府根据气象部门的通报开始部署防抗第9号热带风暴“莫拉克”的各项准备工作。2003年8月4日下午，安溪县防汛指挥部及时召开各成员单位参加的防抗第9号热带风暴的紧急会议，部署包括安溪县城东水库在内的全县防汛抗洪工作，组织相关人员建立24小时值班制度，通知县水文站在进入城区水流量大时要及时通知城东水闸桥及防汛指挥部，同时派安溪县水利局水政股干部陈某到现场巡查。根据部署，2003年8月5日凌晨4时20分，安溪县城东水闸桥打开5个闸门进行洪水预泄，水位在38.8米；当日14时27分，打开10个闸门，水位在38.6米；15时打开14个闸门，水位38.8米；15时45分，打开19个闸门，水位38.7米；16时10分至20分发电机组停机，水位在38米～38.5米。2003年8月5日，安溪县因受第9号热带风暴“莫拉克”的影响普降大雨，当日降雨量达318.4毫米。由于短时间降雨量剧增，造成安溪县茶都公路边的原告福建省安溪正浩印刷有限公司厂房进水。期间，原告等人于14时31分及14时45分两次向安溪县人民政府领导请求开闸泄洪。
上述事实有下列证据证明：
1.会议记录13份。
2.安溪县水闸桥电站运行记录表1份。
3.安溪县政府内部明电2份。
4.暴雨警报1份。
5.泉州市水利水电局泉水电［1999］专13号文件。
6.安溪县城东水闸桥电站有限公司说明。
7.证人吴某和陈某出庭作证证言及身份证明。
8.安溪县气象资料。
9.话费详单。

（四）一审判案理由
福建省安溪县人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国防洪法》及《福建省防洪条例》的有关规定，防汛抗洪是各级人民政府及所属水行政主管部门的法定职责。本案中，被告安溪县人民政府于2003年8月3日就开始部署防抗第9号热带风暴“莫拉克”的各项准备工作，其内设机构安溪县防汛指挥部也于2003年8月4日下午及时召开各成员单位参加的防抗第9号热带风暴的紧急会议，部署包括安溪县城东水库在内的全县防汛抗洪工作，组织相关人员建立24小时值班制度，通知县水文站在进入城区水流量大时要及时通知城东水闸桥及防汛指挥部，同时安排人员到现场巡查。并且，安溪县城东水闸桥也根据部署于2003年8月5日凌晨4时20分进行洪水预泄，后随着上游来水剧增逐渐加大泄洪力度，始终将水位控制在39米高程的正常蓄水位以下（安溪县城东水闸桥按照法定程序经过设计批准建设，设计正常蓄水位定为39米）。这一系列事实应当认定两被告积极实施了防汛抗洪行为。因此，原告诉称被告没有及时通知水闸桥开闸泄洪，缺乏事实依据，其请求判令两被告行政不作为违法，本院不予支持。原告请求被告赔偿财产损失759569.5元，因原告起诉两被告行政不作为不能成立，且缺乏合法有效的财产损失证明，本院亦不予支持。

（五）一审定案结论
福建省安溪县人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项的规定，判决如下：
驳回原告福建省安溪正浩印刷有限公司的诉讼请求。
本案案件受理费100元，由原告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称：请求撤销原判并按一审所诉求依法改判。理由：1）一审法院认定的被上诉人积极实施了防汛抗洪行为与事实不符。被上诉人于2003年5月21日在城东水库试蓄水时就知道水库蓄水高度为39米就会发生水灾，且2003年8月5日前几天就接到台风警报，但在洪水到来之前未做好留足库容等措施，其行为已构成不作为。2）被上诉人明知上诉人受洪灾，没有采取积极有效措施迅速降低水位，而是在接到群众求助电话后将近两个小时后采取措施，致使上诉人的财产受损759569.5元，其行为是明显的不作为。3）被上诉人的行政不作为与上诉人的财产损失有直接的因果关系。
（2）被上诉人（原审被告）辩称：答辩人在2003年8月5日防抗9号台风工作中，依职权依法全面履行自己的法定职责。理由：1）8月4日防汛指挥部要求城东水闸桥做好开闸泄洪准备。2）8月5日安溪城区24小时降雨量达318.4毫米。城东水闸桥根据防汛指挥部的调度，从8月5日凌晨4时开始逐步开闸泄洪，保持水闸水位控制在39米的高程以下运行，至下午16时20分水位降至38米，被上诉人已经尽职尽责。3）上诉人的厂房被淹系短时间降雨量特大引起内涝，与作为不可抗力的自然灾害具有直接的因果关系。而且，就其所谓的财产损失数额，也无有效的证据证明。请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

2.二审事实和证据
福建省泉州市中级人民法院经公开审理查明的事实，与一审认定的事实一致。

3.二审判案理由
福建省泉州市中级人民法院根据上述事实和证据认为：根据《中华人民共和国防洪法》及《福建省防洪条例》的有关规定，防汛抗洪是各级人民政府及所属水行政主管部门依职权必须履行的法定职责。本案被上诉人安溪县人民政府、安溪县水利局于2003年8月初接到第9号热带风暴“莫拉克”的预警时，就及时部署防抗各项准备工作。根据防汛指挥部的部署，安溪县城东水闸桥也于2003年8月4日做好开闸泄洪准备，并于2003年8月5日凌晨4时10分进行洪水预泄，后随着上游来水剧增逐渐加大泄洪力度，始终将水位控制在39米高程的正常蓄水位以下。被上诉人所实施的上述一系列行为符合《中华人民共和国防洪法》规定的技术操作规范要求，应当认定两被诉人积极履行了防汛抗洪的法定职责。上诉人起诉认为被上诉人没有及时通知水闸桥开闸泄洪，系不作为的违法行为缺乏事实依据。上诉人的厂房被淹系短时间降雨量特大引起的内涝造成，与作为不可抗力的自然灾害具有直接的因果关系，上诉人要求被上诉人承担经济赔偿责任的理由不能成立。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求是正确的，应予维持。

4.二审定案结论
福建省泉州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

（七）解说
本案是一起因热带风暴（台风）灾害引起的新类型诉行政机关行政不作为案件，核心问题在于对“行政不作为”如何理解。在本案的审理过程中，存在两种不同的意见。
第一种意见认为，两被告未全部完成作为义务，未完全履行法定职责。理由是，行政机关是否作为有三种情形：（1）行政机关积极作为，全部完成作为义务，这就属于履行了法定职责；（2）行政机关部分作为，未全部完成作为义务，这不能算履行了法定职责；（3）行政机关消极作为，未履行法定职责。实践中，有些行政机关往往认为只要有开一开会、发一发文件，布置一下工作等形式，就算履行了法定职责，其实如果所布置的工作没有落实，仍不能算履行了法定职责。本案中，两被告接到热带风暴预警后，就及时召开紧急会议，部署防汛抗洪工作，建立24小时值班制度，通知县水文站在进入城区水流量大时要及时通知城东水闸桥及防汛指挥部，同时安排人员到现场巡查，似乎已经尽职尽责。但从两被告所举证据看，在整个防汛抗洪过程中，两被告与县水文站、城东水闸桥并未进行沟通联系，也没有证据表明县水文站在进入城区水流量大时及时通知城东水闸桥及防汛指挥部加大泄洪力度。从原告等人于当日14时31分及14时45分两次向安溪县人民政府领导请求开闸泄洪可以看出，当时灾情已十分严重，而城东水闸桥直到当日14时27分才开始逐步加大泄洪力度。虽然按照操作规程，开闸泄洪必须采取逐步加大流量的方法，不能将闸门在短时间内全部打开，但如果城东水闸桥早一点接到通知，早一点开始逐步加大泄洪力度，使水位比平时低一些，就很可能减轻水灾给原告造成的损失。这就可以说明被告没有全部完成作为义务，未完全履行法定职责。
第二种意见认为，由于热带风暴引发的自然灾害发生情况千差万别，发展过程也是千变万化，仅仅依靠简单的灾情预警，是不可能制定出完善的防汛抗洪措施的。《中华人民共和国防洪法》及《福建省防洪条例》虽然规定防汛抗洪是各级人民政府及所属水行政主管部门依职权必须履行的法定职责，以及规定水库应当按照防洪规划要求留足库容及开闸泄洪必须采取逐步加大流量的方法，但是在何种危急情况下应采取何种防汛抗洪措施并未做明确规定，事实上也不可能穷尽其举措。因此，认定行政机关是否履行法定职责，要看是否积极作为，是否存在拒绝履行、拖延履行的情形。本案中，两被告接到热带风暴预警后，就及时召开紧急会议，部署防汛抗洪工作，建立24小时值班制度，通知县水文站在进入城区水流量大时要及时通知城东水闸桥及防汛指挥部，同时安排人员到现场巡查。这一系列事实应当认定两被告积极实施了防汛抗洪行为，已履行了防汛抗洪的法定职责。至于如何调控水闸桥进行泄洪，属于控洪过程中的合理性问题，应根据上游来水及下游的防汛等情况综合分析决定，对此法律亦无明确规定，不能因为发生了不可抗力水灾就推定两被告存在怠于履行防汛抗洪的行为，没有全部完成作为义务，未完全履行法定职责。
本案虽然一、二审法院基于对行政不作为的狭义理解，采纳了第二种意见，判决原告败诉，但是作为被告的人民政府及水行政主管部门，也应该深思，在防控东南沿海地区比较常见的台风灾害中，只有努力践行“三个代表”重要思想，采取更积极主动、更有效的措施，尽量减少台风灾害对人民群众的损失，人民群众才能真正满意。
（福建省安溪县人民法院　刘建安）