（一）首部

1.判决书字号：北京市密云县人民法院（2004）密行初字第11号。

2.案由：不服行政补偿案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：霍某，女，39岁，汉族，农民，住北京市密云县。
原告（上诉人）：张某，男，41岁，汉族，农民，住址同上。
委托代理人：陈明，北京市众天中瑞律师事务所律师。
被告（被上诉人）：北京市密云县西田各庄镇人民政府。
法定代表人：孙某，该镇镇长。
委托代理人：李某，该镇副镇长。
委托代理人：郭立新，北京市密云县西田各庄镇法律服务所法律工作者。

4.审级：一审。

5.审判机关及审判组织
审判机关：北京市密云县人民法院。
审判组织：审判长：孙长永；审判员：谭凤国、周铁军。

6.审结时间：2004年6月16日。

（二）诉辩主张

1.被诉具体行政行为：为预防禽流感，2004年2月6日，被告密云县西田各庄镇人民政府依据相关文件收购成规模养殖户原告霍某、张某饲养的33日龄肉鸡2996只。被告密云县西田各庄镇人民政府根据密云县畜牧服务中心畜牧师王某估算的肉鸡成本加上每只肉鸡2元的利润，即以每只肉鸡13.10元的价格对原告霍某，张某的肉鸡进行了补偿。

2.原告霍某、张某诉称：为预防禽流感，被告密云县西田各庄镇人民政府于2004年2月6日收购我们饲养的肉鸡2996只，并明确告知我们每只鸡补偿30元。但发放补偿款时，每只鸡仅补偿我们13.10元。其余补偿款50632.40元，被告密云县西田各庄镇人民政府拒不支付给我们。请求判令被告密云县西田各庄镇人民政府给付我们肉鸡补偿款50632.40元。

3.被告密云县西田各庄镇人民政府辩称：根据北京市防治重大动物疫病指挥部办公室京防指字［2004］29号《关于采取政府收购方式清理本市原种禽场周边地区散养家禽的紧急通知》、密云县人民政府密政字［2004］64号《关于清理北京家禽育种有限责任公司周边地区家禽紧急会议纪要》及密云县人民政府通告之文件精神，为了保护郊区家禽的后续生产力，而对二原告所养肉鸡进行收购。对二原告肉鸡的收购补偿办法为除给付成本外，每只肉鸡再加2元利润。二原告在明知上述补偿办法的情况下，同意收购。通过密云县畜牧服务中心对西田各庄镇肉鸡成本的估算，应补偿二原告人民币39300元。且二原告已将补偿款领走。二原告的诉讼请求没有合理的法律依据，请求驳回二原告的诉讼请求。

（三）事实与证据
密云县人民法院经公开审理查明：2004年2月5日，北京市防治重大动物疫病指挥部办公室下发了京防指字［2004］29号《关于采取政府收购方式清理本市原种禽场周边地区散养家禽的紧急通知》，其中清理范围包括西田各庄肉鸡原种场半径3公里以内的所有散养家禽；清理方式为采取统一收购、统一加工，并由政府给予—次性补偿方式进行清理。当日，密云县人民政府发布了通告并下发了密政字［2004］64号《关于清理北京家禽育种有限责任公司周边地区家禽紧急会议纪要》，会议议定：对北京家禽育种有限责任公司半径3公里以内的所有家禽进行收购。涉及西田各庄镇苍头、疃里、西田各庄、董各庄4个村；对养殖户补偿标准为散养鸡每只30元，成规模养殖的肉鸡，由畜牧专业人员核定肉鸡实际养殖成本，在核定后补偿养殖成本的基础上，每只再补偿2元。西田各庄镇苍头村霍某、张某所饲养肉鸡在被收购范围内。2004年2月6日，被告密云县西田各庄镇人民政府收购成规模养殖户原告霍某、张某饲养的33日龄肉鸡2996只。之后，被告密云县西田各庄镇人民政府根据密云县畜牧服务中心畜牧师王某估算的肉鸡成本加上每只肉鸡2元的利润，即以每只肉鸡13.10元的价格对原告霍某、张某的肉鸡进行了补偿。原告霍某、张某已将补偿款领走。
上述事实有下列证据证明：
被告提供的证据有：
1.京防指字［2004］29号《关于采取政府收购方式清理本市原种禽场周边地区散养家禽的紧急通知》载明：“……其中清理范围包括西田各庄肉鸡原种场半径3公里以内的所有散养家禽；清理方式为采取统一收购、统一加工，并由政府给予一次性补偿方式进行清理……”
2.密云县人民政府通告。
3.密云县人民政府密政字［2004］64号《关于清理北京家禽育种有限责任公司周边地区家禽紧急会议纪要》载明：“……对北京家禽育种有限责任公司半径3公里以内的所有家禽进行收购。涉及西田各庄镇苍头、疃里、西田各庄、董各庄4个村；对养殖户补偿标准为散养鸡每只30元，成规模养殖的肉鸡，由畜牧专业人员核定肉鸡实际养殖成本，在核定后补偿养殖成本的基础上，每只再补偿2元……”
4.密云县人民政府密政字［2004］7号《密云县人民政府关于北京家禽育种有限公司周边3公里范围内养殖禽类清理工作情况的报告》。
5.2004年2月5日召开紧急会议的会议记录。
6.姓名为霍某的防治禽流感政府收购登记表。
7.密云县畜牧服务中心王某所估算的关于西田各庄镇肉鸡成本的估算结论。
8.王某的畜牧师资格证书。
9.收款人为霍某、张某的收款条。
10.2004年4月12日宋某出具的证明。
11.2004年4月19日陈某出具的证明。
原告提供的证据有：
1.防治禽流感政府收购登记表。
2.密云县西田各庄镇苍头村民委员会出具的证明。
3.2004年2月9日，田某出具的证言。
4.2004年2月9日，邓某出具的证言。
5.2004年2月9日，霍某1出具的证言。
6.原告张某购肉鸡雏的发票。
7.密云县人民政府公告。
8.原告霍某购鸡饲料发票。

（四）判案理由
密云县人民法院根据上述事实和证据认为：为了预防禽流感疫情，保护原种基地的安全，被告密云县西田各庄镇人民政府根据有关文件精神，对收购范围内成规模肉鸡养殖户原告霍某、张某饲养的肉鸡进行收购，理当予以补偿。原告霍某、张某对被告密云县西田各庄镇人民政府的收购行为应给予理解和支持。被告密云县西田各庄镇人民政府根据市场行情等客观情况，以密云县畜牧服务中心畜牧师王某估算的肉鸡成本加上每只肉鸡2元的利润，即以每只肉鸡13.10元的价格对收购原告霍某、张某的肉鸡进行补偿，并无不当。且原告霍某、张某已领走了补偿款，故对原告霍某、张某的诉讼请求，本院不予支持。

（五）定案结论
密云县人民法院依据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，作出如下判决。
驳回原告霍某、张某的诉讼请求。

（六）解说
本案所涉案件发生在一个比较特殊的期间，案件类型比较新颖，该类案件的法律适用在实际的审判当中是一个难点。下面主要针对该案，对本案所涉收购行为的性质以及行政补偿案件的法律适用做如下分析：
1.行政补偿与行政赔偿的区别与联系
行政补偿一般是指国家对公民、法人和其他组织因行政机关和行政机关工作人员合法行使职权行为或因公共利益需要致其合法权益受到损害而给予补偿的法律救济制度。
行政赔偿是指国家行政机关和行政机关工作人员在行使行政职权时违法侵害公民、法人或者其他组织的合法权益造成损害，国家负责向受害人赔偿的制度。
二者之间的区别主要在于：
（1）发生的前提不同。行政补偿主要发生于行政相对人因社会公益或者合法的行政行为受到侵害时；而行政赔偿则不然，它是违法或者不当行政行为致害引起的。
（2）目的不同。行政补偿的目的主要在于对行政相对人损失的合理补偿；而行政赔偿主要是对侵权行政行为的惩戒和对相对人合法权益的保护。
（3）性质不同。行政补偿是交换性的，属合法行政行为的范围；而行政赔偿是惩罚性的，属行政责任的范畴。也有学者认为，行政补偿也是一种特殊的行政责任。
在本案中，为了预防禽流感，保护公共利益不受损害，而必须对鸡场周围3公里范围以内的禽类予以捕杀，此时政府与这些禽类的饲养者之间即形成了行政补偿关系，包括张某夫妇。
2.行政补偿与行政合同之间的区别与联系
行政合同又称行政契约，是指行政机关为了实现特定的行政管理目标和行政职能，与相对人之间经过了协商，双方意思表示一致达成的协议。
二者的联系主要体现在，某些情况下，行政补偿会以行政合同的形式出现，例如，出于公共利益的行政征用合同。
那么此种特殊的行政合同与其他行政合同有何区别呢?
（1）为公共利益而实施的行政征用合同具有一定的强制性。而其他行政合同则主要以双方合意为主，一般不具有强制力。
（2）为公共利益而实施的行政征用合同中，行政机关依法主动补偿是行政补偿的基本形式，并且补偿的标准一般也应由法律来规定。特殊情况下，若法律规定的补偿范围和补偿标准比较原则，行政机关可与当事人协商，如协商不成，出于公共利益和效率的考虑，行政机关应合理合法地单方作出补偿决定。而其他行政合同则主要是依赖双方的合意。
本案中，原告张某夫妇与密云县西田各庄镇人民政府所签的收购合同即为“出于公共利益的行政征用合同”。政府与张某夫妇在征收过程中，无法达成补偿价协议的情况下，密云县西田各庄镇有权依照县政府文件单方作出补偿决定。
3.不服行政补偿决定，是否能够向法院起诉
按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民，法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”之规定。具体行政行为是指，针对特定主体的，由行政主体实施的为实现国家行政管理目的、行使行政职权和行政职责所实施的一切具有法律意义，产生法律效果的行为。
行政补偿行为属于具体行政行为，行政相对人不服行政补偿决定可以提起行政诉讼。
行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序。
4.行政补偿在我国的立法状况
我国目前没有制定行政补偿基本法，国家赔偿法对行政补偿的问题也没有做任何规定。虽然《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》，《城市房屋拆迁管理条例》等几十部法律法规中都涉及了行政补偿问题，使许多行政管理领域的行政补偿问题有法可依，但其各自规定的范围、标准不一。
类似SARS、禽流感此类突发事件，目前国内仍然缺乏统一的行政补偿标准的规定。
本案中，法院向相关单位进行了调查，案件发生时，北京市也没有出台统一的禽流感禽类捕杀补偿标准。
5.审理行政补偿案件的法律适用
在目前缺乏统一的行政补偿法的情况下，对行政补偿案件的审理应当如何适用法律呢?
（1）程序方面的问题，作为行政诉讼的一种，主要适用《中华人民共和国行政诉讼法》及有关的司法解释，如果其他法律法规另有规定的话，适用其他法律法规的规定。（2）实体方面的问题，有相关的行政法律法规规定的情况下，优先适用此规定。如果缺乏此方面的规定，可以参照相关地方政府的政策文件。
（3）在坚持合法性审查的原则下，也应就行政机关单方作出的行政补偿标准等做合理性审查。
虽然行政补偿属于具体行政行为，依行政诉讼法规定，只应就具体行政行为进行合法性审查。但考虑到行政相对人合法权益的保护，应就此标准进行合理性审查。合理性审查，一方面可以参考当地的实际情况，另一方面也可以参考其他相关法律法规或者其他地方的政策。
在本案中，国家应当对征收原告张某夫妇所养的鸡进行补偿。政府为其设定了每只鸡成本加2元的补偿标准，并由专门机构对其所养的鸡进行了成本鉴定，并无不当。
（北京市密云县人民法院　艾阳）