（一）首部

1.判决书字号
一审判决书：江苏省南京市玄武区人民法院（2004）玄行初字第11号判决书。
二审判决书：江苏省南京市中级人民法院（2004）宁行终字第67号判决书。

2.案由：气象行政处罚案。

3.诉讼双方
原告（上诉人）：江苏省南京宁网科技有限公司（以下简称宁网公司）。
法定代表人：沈某，董事长。
委托代理人：何锐，江苏法德永衡律师事务所律师。
委托代理人：周胜军，江苏法德永衡律师事务所律师。
被告（被上诉人）：江苏省南京市气象局。
法定代表人：于某，该局局长。
委托代理人：朱某，该局干部。
委托代理人：刘琳，江苏省南京三法律师事务所律师。

4.审级：二审。

5.审判机关和审判组织
一审法院：江苏省南京市玄武区人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙村中；审判员：王群；人民陪审员：陈宁。
二审法院：江苏省南京市中级人民法院。
合议庭组成人员：审判长：李立明；代理审判员：陶伟东、徐进。

6.审结时间
一审审结时间：2004年4月1日。
二审审结时间：2004年6月21日。

（二）一审诉辩主张

1.被诉具体行政行为：被告南京市气象局于2003年11月25日作出（宁）气罚字［2003］01号气象行政执法行政处罚决定书。处罚决定中认定，原告宁网公司自2003年7月25日以来通过所属的短信平台向移动通信（手机）用户擅自发送不是当地气象主管机构所属气象台站直接提供的适时气象信息，且在发布的信息中未标明发布时间和气象台站的名称。该行为违反了《中华人民共和国气象法》（以下简称《气象法》）第二十五条和《江苏省气象管理办法》（以下简称《省气象管理办法》）第十五条的规定，依据《气象法》第三十八条、《省气象管理办法》第三十条和《气象行政处罚办法》第十五条的规定，给予原告警告和处2万元罚款的行政处罚。

2.原告宁网公司诉称：被告作出的处罚决定，没有事实根据和法律依据。原告通过短信平台向移动手机用户发布气象信息并不是未经授权的，其是根据其与中央气象台有关机构及以往和省气象台之间的协议为客户提供气象服务。《省气象管理办法》颁布后，原告根据该办法的相关规定向被告发出签订气象信息发布协议的要约，被告无任何正当理由拒绝与原告签订协议，因此是被告违反了《气象法》和《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定。请求法院依法撤销被告作出的（宁）气罚字［2003］01号气象行政执法行政处罚决定书，并要求被告承担本案的一切费用。

3.被告南京市气象区辩称：行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿。被告在作出处罚前于2003年8月7日向原告送达了（宁）气停字［2003］5号气象行政执法责令停止违法行为通知书，但原告未停止违法行为。原告宁网公司虽然与北京某气象信息科技有限公司签订了气象信息服务合同，但依据《省气象管理办法》第十五条的规定，媒体发布气象信息必须使用当地气象主管机构所属的气象台站直接提供的适时气象信息，应当与当地气象主管机构所属的气象台站签订协议，并应在发布的气象信息中标明发布时间和气象台名称。而原告宁网公司发布的气象信息，为未经当地气象主管机构所属气象台站授权的气象信息。原告提出的江苏省气象台拒绝与其签订合同一事，并不存在违反反不正当竞争法的问题，与被告行使行政职能无关。请求法院驳回原告的诉讼请求。

（三）一审事实和证据
南京市玄武区人民法院经公开审理查明：
1.被告在行政处罚决定书中认定原告自2003年7月25日以来通过所属的短信平台向移动通信（手机）用户发送不是南京气象台站提供的气象预报信息的事实存在。在行政程序过程中，被告根据举报、立案调查、公证证据保全对上述事实进行了认定，原告在行政程序过程中对该事实认定没有异议。
2.被告于2003年8月7日向原告送达了（宁）气停字［2003］5号《气象行政执法责令停止违法行为通知书》，责令原告停止向移动（手机）用户提供不是南京市气象台直接提供的适时天气预报。原告未停止上述行为。2003年11月3日被告向原告发出气象行政执法行政处罚告知书，告知原告，其行为违反了《省气象管理办法》第十五条的规定，依据《省气象管理办法》第三十条的规定，将给予警告并处2万元罚款的行政处罚。原告收到被告送达的气象行政执法行政处罚告知书后，要求听证，被告于2003年11月21日组织听证，并于听证后的2003年11月25日作出了（宁）气罚字［2003］01号气象行政执法行政处罚决定书。
3.原告宁网公司与北京某气象信息科技有限公司之间签有气象信息技术服务合同，根据合同约定，北京某气象信息科技有限公司向宁网公司提供全国主要城市24小时天气预报。原告称，其通过所属的短信平台向移动通信（手机）用户发送的适时气象信息是由北京某气象信息科技有限公司提供的。
4.原告提供的国家气象中心的“证明”（复印件）中表述：北京某气象信息科技有限公司是国家气象中心授权从事气象信息服务的高新技术企业，该公司在国家气象中心内的编制名称为“专业气象台”。
上述事实有下列证据证明：
1.气象行政执法卷宗一册。其中有检举报告、调查笔录、立案审批表、（宁）气停字［2003］5号气象行政执法责令停止违法行为通知书存根及送达回证、证据保全公证书、南京市气象台证明、行政处罚告知书及送达回证、听证笔录、（宁）气罚字［2003］01号气象行政执法行政处罚决定书及送达回证。
2.原告与北京某气象信息科技有限公司签订的技术服务合同书复印件一份。
3.国家气象中心“证明”传真复印件一份。

（四）一审判案理由
南京市玄武区人民法院根据上述事实和证据认为：南京市气象局为南京市气象主管机构，对辖区内气象违法事件，有权立案查处。
宁网公司通过所属的短信平台向移动通信（手机）用户发送气象信息，其中被告认定的部分为宁网公司向南京移动通信（手机）用户发送的南京地区的天气预报。宁网公司该气象信息的来源，不是通过南京市气象台提供。被告认定宁网公司的行为，属于擅自发送不是当地气象主管机构所属气象台站直接提供的适时气象信息，且在发布的信息中未标明发布时间和气象台站的名称的事实成立。
根据《气象法》第二十五条的规定，广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报，必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息，并标明发布时间和气象台站的名称。《省气象管理办法》第十五条第一款规定，广播、电视、报纸、电信和互联网等各类新闻、信息媒体向社会传播气象预报、灾害性天气警报等气象信息，必须使用当地气象主管机构所属的气象台站直接提供的适时气象信息，并标明发布时间和气象台站的名称。
宁网公司向移动通信（手机）用户发送的南京地区的天气预报中，没有标明气象信息发布时间和气象台站的名称。宁网公司提供的证据只能证明，宁网公司发送的气象信息，可能是北京某气象信息科技有限公司提供，而北京某气象信息科技有限公司并不是南京市当地的气象台站，宁网公司在南京地区传播南京气象预报，必须符合《气象法》和《省气象管理办法》的规定，被告南京气象局认定宁网公司的行为违反了《气象法》第二十五条和《省气象管理办法》第十五条的规定，是正确的。被告依据《气象法》第三十八条、《省气象管理办法》第三十条的规定，对宁网公司作出警告和处2万元罚款的行政处罚，适用法律正确。
原告认为《省气象管理办法》发布施行以后，南京市气象台不与其签订传播气象预报的协议，被告对其进行处罚目的不公正，原告该主张本院不予支持。协议的签订，以协议双方意思表示一致为前提，适时气象信息，作为气象科技成果，其所有者为合理使用气象科技成果资源，在依法开展气象有偿服务时，有其自主权利。南京市气象台不与原告签订传播气象预报的协议，属于气象科技成果所有者自主权利的范畴。原告在南京市气象台不与其签订传播气象预报协议的情况下，在南京地区传播南京气象预报，南京地区气象主管部门对其进行查处是正当的，符合履行职责的法定要求。综上所述，被告于2003年11月25日作出（宁）气罚字［2003］01号气象行政执法处罚决定，事实认定清楚，程序合法，适用法律正确。

（五）一审定案结论
南京市玄武区人民法院依照《气象法》第三十八条第（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项，参照《省气象管理办法》第三十条的规定，作出如下判决：
维持南京市气象局于2003年11月25日作出的（宁）气罚字［2003］01号气象行政处罚决定。
案件受理费100元，由原告负担。

（六）二审情况

1.二审诉辩主张
（1）上诉人（原审原告）诉称：上诉人通过移动短信平台发送的主要是江苏省的气象信息，即使有不规范之处，也应由江苏省的气象局进行处罚，而非南京市气象局；上诉人的气象信息系通过与北京某气象信息科技有限公司签订合同，并支付服务费的方式获得，这一事实在一审庭审中已通过质证予以确认，而一审法院在认定相关事实时，却称“可能是北京某气象信息科技有限公司提供”，显然不妥；北京某气象信息科技有限公司经国家气象中心授权从事气象信息服务，其在国家气象中心内的编制名称为“专业气象台”，有权向全国提供有偿信息服务，同时，就北京某气象信息科技有限公司隶属国家气象中心而言，其发布气象信息所涉及的“当地”这一概念的范围不仅限于其所在的北京地区，而是全国各地，因此，上诉人发布该公司的气象信息，并不违反有关规定；上诉人曾要求与其签订气象服务协议，但南京市气象局予以拒绝，其目的是垄断市场，单独在移动短信平台发布气象信息，被上诉人对上诉人进行处罚，目的显属不当。
（2）被上诉人（原审被告）辩称，上诉人所发布的不是当地气象行政主管机构所属的气象台直接提供的适时气象信息，且未标明发布时间和气象台站的名称，北京某气象信息科技有限公司并非南京当地的气象台站。被上诉人在查明上诉人存在违法事实的情况下，对其进行处罚认定事实清楚，适用法律，法规正确，程序合法。请求法院驳回上诉，维持原判。

2.二审事实和证据
二审法院认定的事实和证据与一审法院相同。

3.二审判案理由
南京市中级人民法院根据上述事实和证据认为：依据《气象法》第五条第一款、《气象行政处罚办法》第四条、第九条的规定，被上诉人作为南京市气象行政主管部门，对本行政区域内的气象违法行为，可在法定职权范围内实施气象行政处罚。《气象法》第二十五条规定，“广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报，必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息，并标明发布时间和气象台站名称”。《省气象管理办法》第十五条第一款规定：广播、电视、报纸、电信和互联网等各类新闻、信息媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报，必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息，并标明发布时间和气象台站名称。经查证，上诉人向移动通信用户发送的天气预报中，并未标明发布时间和气象台站名称，且向其提供气象信息的单位并非是南京的气象台站，被上诉人在调查取证的基础上认定上诉人的行为违法，事实清楚，证据充分。基于上诉人的上述违法事实，被上诉人对其作出气象处罚，行政处罚程序合法，适用法律规范正确，处罚幅度适当。上诉人以被上诉人处罚目的不正当，进而请求撤销原判和被诉具体行政行为的诉讼主张，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规，参照规章正确。

4.二审定案结论
南京市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费100元，由上诉人负担。

（七）解说
气象信息和气象资源的利用，在以往的几十年里，人们习惯于无偿地享用、传播。对于依法传播气象预报和灾害性天气警报，社会和媒体普遍意识不强。在遵守《气象法》方面，人们还没有形成像遵守国家其他法律那样的严肃性和自觉性。本案就是一起因传播气象信息引发的行政诉讼案件。
《气象法》于1999年10月31日颁布，于2000年1月1日起施行。《江苏省气象管理办法》于2003年5月22日颁布，于2003年7月1日起施行。这是处理本案的国家法律和地方性政府规章依据。
本案的处理，主要涉及四个方面的法律问题：
1.南京市气象局对于本案的处理，有无行政处罚管辖权。
《气象法》第五条规定：国务院气象主管机构负责全国的气象工作。地方各级气象主管机构在上级气象主管机构和本级人民政府的领导下，负责本行政区域内的气象工作。
第三十八条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由有关气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以并处5万元以下的罚款：……（二）广播、电视、报纸、电信等媒体向社会传播公众气象预报、灾害性天气警报，不使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息的……”
《省气象管理办法》第三十条规定：违反本办法第十三条和第十五条第三款的规定，由县级以上气象主管机构按照权限责令改正，给予警告，可以并处1000元至3万元的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
南京市气象局是南京市气象主管机构，对于南京市的气象违法行为具有相应的管理职权；宁网公司为南京市气象局管辖区域内气象传播主体，对其传播气象信息的行为是否违法，被告有权进行调查处理。
2.媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报的法定要求。
《气象法》第二十五条明确规定，媒体向社会传播气象预报和灾害性天气警报：一是必须使用气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息；二是标明发布时间和气象台站的名称。
《省气象管理办法》第十五条规定：广播、电视、报纸、通讯和互联网等各类新闻、信息媒体向社会传播气象预报、灾害性天气警报等气象信息，必须使用当地气象主管机构所属的气象台站提供的适时气象信息，并标明发布时间和气象台站名称。
前款规定的媒体传播公众气象预报、灾害性天气警报等气象信息时，应当与当地气象主管机构所属气象台站签订协议，确定双方的权利与义务；通过传播气象信息获得的收益，应当按协议约定提取一部分用于支持气象事业的发展。
禁止无协议或超出协议规定向社会传播气象信息。
3.南京市气象局认定宁网公司的行为违法是否成立。
在这起案件处理时，媒体在传播气象信息过程中，没有标明发布时间和提供气象信息台站的名称是一个普遍现象。报纸、电台、电视台在发布传播气象信息时，多数都没有标明发布时间和提供气象信息台站的名称，根据行政行为公平对待原则，如果被告仅仅以此理由对其中的一个违法主体进行处罚存在合理性问题。这类违法现象的产生原因，大多数是因为行为人气象法律意识不强。对此类违法问题，行政执法机关可以通过责令改正就能解决问题。而本案原告过去与气象台站有过气象信息服务的经历，清楚气象法律的规定，而在传播气象信息过程中，不遵守气象法的规定，违法传播气象信息，这种违法传播气象信息的主体，并不普遍存在。被告在查清事实的基础上对其处罚，并不存在显失公平的情况。何况，被告对原告的处罚所认定的事实并非仅此一点，还存在其他方面的认定：原告传播的气象信息，不是由当地气象主管机构所属气象台站直接提供的适时气象信息。
宁网公司使用北京某气象信息科技有限公司提供的气象资料在南京地区发布气象信息是否构成违法?宁网公司发送的气象信息，是否一定是北京某气象信息科技有限公司提供的，或者与北京某气象信息科技有限公司提供的气象资料相一致，在没有得到北京某气象信息科技有限公司认可的情况下，法院在判决过程中没有确认。但是，这一问题涉及被告处罚原告的其中一个理由能否成立，有必要予以阐明。对于这一点可以从两个方面来分析：一是能否确认北京某气象信息科技有限公司就是中央气象中心的专业气象台站；二是宁网公司在南京地区传播气象信息时，能否使用其提供的气象信息进行传播。
笔者认为，不能确认北京某气象信息科技有限公司就能够代表中央气象中心的专业气象台站。因为在我国实行的法人制度中，独立主体独立承担民事责任，在管理机构的设置上，不论北京某气象信息科技有限公司和中央气象中心专业气象台站是一套管理机构还是两套管理机构，这两个部门都是两个不同部门的实体，“公司”是根据《公司法》设定的公司法人，气象台站是事业法人，事业法人是根据国家编制等规范设立的。在对外经营服务过程中，主体身份不容混淆，即使北京某气象信息科技有限公司是中央气象中心开办的，它也不能取得专业气象台的法律地位。所以原告不能使用某公司提供的气象信息进行传播。
如果宁网公司在南京传播气象信息时，就是使用中央气象中心所属气象台站提供的适时气象信息，是否可以在南京地区范围内进行传播?在国务院依据《气象法》第四十二条规定制定出具体管理办法之前，对这一问题还没有在法律上得到根本的解决。在本案中，主要是认定《省气象管理办法》与《气象法》之间，是否存在相抵触的情况。一种观点认为，《气象法》对传播气象信息的气象台站没有地域限制，江苏省的管理办法，设定了区域性的限制，与《气象法》的规定相抵触。另一种观点认为，《气象法》对传播信息应当使用哪一个气象台站的气象资料没有明确规定，根据气象信息属于科技成果这一基本属性，地方的气象科技成果应当优先由地方气象台站收益。在全国气象资料共享的情况下，地方气象事业的发展应当服从全国和中央气象事业的发展大局；而中央气象主管部门，应当扶持地方气象事业的建设。有偿传播气象信息制度的设定目的之一，就是为了支持气象事业的发展，其中就包括地方气象事业的发展。因此，在正常情况下，各地方传播气象信息应当首先使用当地气象台站的信息资料，《省气象管理办法》就是根据这一精神制定出了江苏省气象传播的规定，这一规定与《气象法》之间不相抵触。本案的处理，采用的是第二种观点。这里值得一提的是，在被告对原告作出处罚以后，中央气象局发布的《气象预报发布与刊播管理办法》得以实施，其中第十条规定：“鼓励媒体积极刊播气象预报。媒体刊播气象预报，必须使用当地气象主管机构所属气象台站提供的实时气象预报，并注明发布台站的名称和发布时间。媒体不应以任何形式转播、转载其他来源的气象预报。”这一规定与《省气象管理办法》的规定相一致。这一规定在被告作出处罚时没有颁布，本案的处理也没有适用，但是这一规定，印证了《省气象管理办法》的正确性。因此，广播、电视、报纸、电信和互联网等各类新闻、信息媒体向社会传播气象预报、灾害性天气警报等气象信息，必须使用当地气象主管机构所属的气象台站直接提供的适时气象信息，否则构成违法。原告在南京地区传播气象信息时，没有做到这一点，被告认定其行为违法是成立的。
4.被告处罚目的是否正当。
原告认为，其过去与省气象台有过气象服务协议，《省气象管理办法》发布施行以后，曾向南京地区的气象台站发出签订传播气象预报协议的要约，但是南京地区的气象台站不与其签订传播气象预报的协议，被告对其进行处罚是为了垄断气象服务资源，处罚目的不正当。
对此笔者认为，气象信息的发布，分为两部分，一部分为公益性的无偿服务，必须在特定的时间和媒体上进行发布，这是法律和社会公共利益对气象台站的要求，法律进行了规定。另一部分为气象台站可以自行开展有偿服务范围，这也是法律准许的。《气象法》第三条第四款规定：气象台站在确保公益性气象无偿服务的前提下，可以依法开展气象有偿服务。本案涉及的就是气象有偿服务的部分。
南京市气象台是南京市气象局所属的气象台站。但是，气象信息作为气象科技成果，其所有者在依法开展气象有偿服务时，有其自主权利。南京气象台不与原告签订传播气象预报的协议，属于气象科技成果所有者自主权利的范畴，任何人无权强求。在气象有偿服务的范围内，气象台站没有法定义务，必须与谁签订气象信息传播服务协议，或者向每一个发出签订气象信息传播服务要约的当事人作出承诺。协议的签订，必须以协议双方当事人意思表示一致为前提。在气象台站拒绝与原告签订气象传播协议的情况下，原告已无权在南京地区传播南京气象预报。对气象科技成果的依法保护，和对违法传播气象信息行为的处罚，是气象行政主管部门的法定职责。原告在南京地区违法传播气象信息，被告对其处罚，符合气象行政主管机关履行职责的法定要求，并不构成行政执法机关滥用权力。
（江苏省南京市玄武区人民法院　孙村中　刘雅菁）