（一）首部

1.判决书字号：云南省晋宁县人民法院（2004）晋民初字第430号。

2.案由：农业承包合同案。

3.诉讼双方
原告：迟某，晋宁县人。
委托代理人：马玲芬，晋航律师事务所律师，特别授权代理。
委托代理人：杨天德，晋航律师事务所律师，特别授权代理。
被告：晋宁县双河彝族乡人民政府（以下简称“乡政府”）。
法定代表人：陈某，乡长职务。
委托代理人：陈桦，云南德和政律师事务所律师，特别授权代理。
被告：晋宁县双河彝族乡矿业经营部（以下简称“经营部”）。
法定代表人：普某，经营部负责人。

4.审级：一审。

5.审判机关和审判组织
审判机关：云南省晋宁县人民法院。
合议庭组成人员：审判长：孙建刚；审判员：赵铭、罗志国。

6.审结时间：2004年8月30日。

（二）诉辩主张

原告诉称：2001年2月25日，在被告晋宁县双河彝族乡矿业经营部组织对双河乡境内的几个矿点进行招投标承包，原告以392元/吨的价格中标承包了杀人箐矿点，并于2001年3月19日签订《晋宁县双河彝族乡铅锌矿承包开采合同书》，原告按合同约定向被告乡政府企业办交纳了20万元风险抵押金并规定承包期满全部返还原告。
合同签订后，由于市场锌价持续下跌，原告一直未开采，并多次向被告方反映，2001年5月7日，双方协商达成《铅锌矿开采合同补充协议》，矿价调整为190元/吨，规定到当年12月31日前必须采出2000吨矿石，否则差一吨扣除履约金100元。2001年6月22日，被告下属的双河乡政府企业办向原告发出停业整顿的书面通知，原告被迫停业整顿，至合同期满也未下达整顿结果的通知，由于停业整顿，致原告不能履行合同，现合同已到期，原告多次要求被告返还20万元的风险抵押金，被告以原告所拉矿石吨位不足为由，拒绝退还风险抵押金。故诉请：（1）判令被告返还风险抵押金20万元；（2）判令被告支付逾期返还至实际返还风险金之日这段期间的利息。

被告双河乡政府辩称：原告所述矿点招投标承包情况均属实，后来签订补充协议及下发停业整顿通知情况也属实。但停业整顿通知书的下发并未对原告的开采行为产生任何实际障碍，原告一直在开采，对合同的履行未产生实际影响，因此被告双河乡政府按照合同及补充协议的约定，扣除原告20万元风险抵押金作为原告未完成开采销售矿石量应承担的违约责任是合法的，请求驳回原告的诉讼请求。

被告经营部辩称：原告所述签订承包合同及补充协议，缴纳风险抵押金，下发停业整顿的情况属实，但与我方无任何法律关系。2003年10月20日以前，矿业经营部与乡政府企业办均属双河乡政府的下属职能部门，两块牌子一班工作人员，10月20日以后，矿业经营部通过改制与乡企业办分立成个人独资企业，改制协议规定：对改制前的债权债务由双河乡政府企业办承担。因此我部不承担本案任何责任，请求驳回原告的诉求。

（三）事实和证据
晋宁县人民法院经公开审理查明：2001年2月25日在被告乡政府会议室，由乡政府下属的职能部门被告经营部（当时与乡政府企业办合署办公，系两块牌子，一班工作人员）组织对双河境内的几个矿点进行招投标承包，原告迟某以392元/吨的价格中标承包了杀人箐矿点，并于2001年3月19日签订《晋宁县双河彝族乡铅锌矿承包开采合同书》。原告按合同约定向被告乡政府下属的企业办交纳了20万元的风险抵押金，合同同时约定承包期满全部返还原告。合同签订后，由于市场锌价持续下跌，原告一直未开采，并多次向被告乡政府反映。2001年5月7日，双方协商达成《铅锌矿开采合同补充协议》，矿价调整为190元/吨，并规定到当年12月31日前必须采出2000吨矿石，否则差一吨扣除履约金100元。2001年6月22日，被告乡政府下属的企业办根据《晋宁县人民政府办公室关于〈昆明市人民政府关于各类矿山进一步治理整顿的紧急通知〉的通知》，下发给原告迟某《停业整顿通知书》，要求“矿点即日无条件停业整顿，待经企业办以及县级有关部门验收合格报市主管部门批准后方可恢复生产”。
从签订补充协议至2001年6月22日下发停业整顿通知书止，原告迟某开矿774.65吨。从整顿通知下发后至合同期满，被告乡政府一直默许原告开采矿石并收取矿石销售管理费。在此期间，原告开采矿石量为：2001年6月23日至同年12月31日采矿57.35吨；2001年1月1日至2004年3月1日采矿372.15吨。合同期满后，原告向被告乡政府要求返还押金20万元，但被告乡政府以原告未按合同完成采矿量为由，扣取原告的押金20万元。为此原告诉至本院。
上述事实有下列证据证明：
1.《晋宁县双河彝族乡铅锌矿承包开采合同书》一份；
2.《铅锌矿开采合同补充协议》一份；
3.《停业整顿通知书》一份。
以上三份证据证明签订合同的期限为2001年3月1日至2004年3月1日。停业整顿通知为2001年6月22日下发。由于停业通知下发后至今无结果，致原告不能正常履行合同。

（四）判案理由
晋宁县人民法院根据上述事实和证据认为：该案原、被告双方在平等、自愿的基础上达成《晋宁县双河彝族乡铅锌矿承包开采合同书》和《铅锌矿开采合同补充协议》，是合法有效的合同，各方当事人应严格履行合同约定的权利义务。但在履行的过程中出现政府的行政措施而导致合同不能履行时，应部分或全部免除合同当事人的履约责任。该案在2001年6月22日前属正常履行合同阶段，从签订补充协议至下发停业整顿通知书之日，原告共计正常开采矿石46天。而补充协议对2001年5月8日至同年12月31日原告应开采矿石量的约定是明确的，即平均每天开采8.4吨，46天应开采386.56吨，但原告实际开采74.65吨，比应开采量少311.91吨。根据补充协议每差一吨扣履约金100元计，合计应扣原告履约金31191元。2001年6月22日被告乡政府下属的企业办向原告下发《停业整顿通知书》的行为是代表乡政府对矿山行使管理的一种具体行政行为，对原告开采矿石的行为产生了根本性的法律上的障碍。但乡政府疏于自己的管理职责，无视自己下发的对矿山开采的禁止性规定，默示原告违反规定开采矿石的行为并任其长期进行，其间被告乡政府还长期收取原告销售矿石的管理费。以上原告的违规开采行为和被告乡政府的默示行为是在利益驱动下共同违反行政禁止性规定的一种违规行为，而该行为属于行政法规调整范畴，且在此期间双方之间产生的权利、义务关系无合法依据，本院不予保护。因此，被告乡政府以停业整顿通知并未影响双方正常履行合同为抗辩理由是不成立的，原告在下发停业整顿通知书以后履行合同的义务应予免除，被告乡政府应当返还正常履行合同期间原告未完成开采数扣除金额的剩余部分，即人民币168809元。
被告晋宁县双河彝族乡矿业经营部在该案中的责任问题，因原告迟某，被告乡政府都认可转让协议中关于经营部在改制后对包括该案在内的矿点不承担债权债务的约定，故经营部在该案中不承担任何权利、义务。

（五）定案结论
晋宁县人民法院依照《中华人民共和国合同法》第七条、第六十条、第一百一十五条前两节、第一百一十七条及最高人民法院关于逾期付款的司法解释的规定作出如下判决：
1.由被告晋宁县双河彝族乡人民政府于判决生效后十日内返还原告迟某人民币168809元。
2.由被告晋宁县双河彝族乡人民政府承担并给付原告迟某在2004年3月2日至返还168809元本金期间按银行同期定期年利息（1.98%）产生的利息。与返还本金时同时给付。
3.被告晋宁县双河彝族乡矿业经营部不承担责任。
4.驳回原告的其他诉讼请求。
诉讼费用5510元，由原告迟某负担820元，被告晋宁县双河彝族乡人民政府承担4690元。

（六）解说
当前，我国矿山安全生产形势较为严峻，国家安全生产管理部门为防止矿山安全事故的发生，切实保护工人的人身安全，出台一系列带有强制规定的法规、规章、通知等。同时，因这些带有强制性规定的出台，引起合同纠纷的不断发生并陆续诉至法院。如何正确处理此类纠纷，对于化解社会矛盾，维护社会稳定和促进经济发展，具有重要的意义。
本案就是因国家安全生产管理部门为整顿矿山安全生产形势，做出矿山停产整顿的通知，因而导致原、被告履行矿山承包合同产生矛盾而引起的民商事纠纷，在审理过程中，主要涉及以下问题：
1.原合同与补充协议的关系
该案的原合同《晋宁县双河彝族乡铅锌矿承包开采合同书》（以下简称合同书）与《铅锌矿开采合同补充协议》（以下简称补充协议）都是双方当事人按照自己的自由意思在平等诚实信用的基础上，遵循公平的原则为自己设定权利和义务的结果，两份合同的内容及目的在签订之时未违反国家政策，是合法、有效的合同。其中《补充协议》是双方根据市场行情的变化，为确保合同的履行，在公平原则的基础上及时作出的对《合同书》中不适应市场行情的条款作重要变更的协议，主要调整了矿价，由392元/吨调整为190元/吨，同时对开采量做了明确约定，违约责任也予以确定，另外还将《合同书》中规定的“风险抵押金”20万元变更为“履约金”，使“履约金”与违约责任直接挂起钩来。
2.《停业整顿通知书》对合同的履行产生何种影响
在该案合同履行期间，全国矿山安全生产形势严峻，昆明市人民政府根据国家安全生产主管部门的文件要求，向晋宁县人民政府下发了矿山安全生产的相关文件，该案被告双河乡人民政府的职能部门企业办根据县政府的文件精神向原告迟某下发了《停业整顿通知书》要求矿山无条件停业整顿，这是为确保社会公共安全利益临时做出的一种强制性行政管理措施，对于双方当事人来说，是必须无条件执行的，这是双方当事人在订立合同时所不能预见和不能克服的客观情况。双方当事人订立合同的基础发生了变更，如果仍贯彻原合同之法律效力，则显失公平，有背诚实信用原则，因此双方应再次变更合同的内容，重新协调双方的利益，如可约定延缓或暂时中止合同的履约，待整改结束再恢复履行合同等。该案至合同约定的期限届满都未结束整改状况，双方当事人的权利、义务应从《停业整顿通知书》下发之日免除。
3.对双方当事人在停业整顿期间开采矿石及销售行为性质的认定
本案被告双河彝族乡作为一名当事人，又同时兼具当地农村矿山的管理者，接到整顿矿山的通知后，以管理者的名义向原告迟某送达了《停业整顿通知书》，履行了法律规定的通知义务，至此，双方均应受该通知的约束，严格执行通知精神，全面终止合同的履行，并根据情势的变化，重新调整双方的利益。但双方当事人在共同利益的驱动下，无视行政禁止性规定的存在，被告默示原告违反规定开采矿石，并收取原告销售矿石的管理费。双方的行为共同构成违反行政管理规定的行为，而该行为属于行政法规调整范畴，由此产生的一切债权、债务已无合法依据，本院不予保护。因此，被告乡政府以停业整顿通知并未影响双方正常履行合同为抗辩理由是不成立的。
（云南省晋宁县人民法院　孙建刚）